Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 354/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucił skargę [...] Spółki z.o.o. z siedzibą we Wrocławiu na pismo Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej obsługi komunikacyjnej projektowanego hotelu oraz parkingu wielopoziomowego. W uzasadnieniu wskazano, że pismo Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2009 r. nie jest czynnością organizacyjno - techniczną, podlegającą kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Nie stanowi ono również wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innego niż określone w pkt 1 – 3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków w wynikających z przepisów prawa.
Sąd stwierdził, iż powyższe pismo, w którym informuje się stronę, że dnia 19 lutego 2009 r., mocą uchwały nr XXXI/1066/09 uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park Szczytnicki we Wrocławiu oraz że zgodnie z ustaleniami tego planu na wnioskowanych obszarach zmieniło się przeznaczenie terenu oraz sposób obsługi komunikacyjnej poszczególnych obszarów i dlatego opiniuje negatywnie przedstawiony materiał nie narusza praw skarżącego. Jak stwierdził WSA, pismo to stanowi w istocie informację wraz z opinią wystosowaną w odpowiedzi na skierowane do organu pismo.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika [...] Spółka z.o.o. z siedzibą we Wrocławiu, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. 2005 r. Nr 108, poz. 908) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729) - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odmowa zatwierdzenia przez Prezydenta Miasta projektu organizacji ruchu nie jest czynnością, o której mowa w art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego; naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.
Dz.U. Nr 142, poz. 1591) - poprzez jego niezastosowanie i odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy; naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego zastosowanie pomimo braku ustawowych przesłanek do odrzucenia przedmiotowej skargi.
Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji podstaw zaskarżenia. W przedmiotowej skardze kwestionowana była bowiem czynność organu, polegająca na odmowie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, a nie samo pismo z informacją o niej. Podano, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) obligatoryjne jest przeprowadzenie procedury uzgodnień z podmiotem zarządzającym drogą - w niniejszym przypadku działającym w imieniu Prezydenta Miasta - Wydziałem Inżynierii Miejskiej - w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego budową obiektu budowlanego. Jak wskazano, dla dopuszczalności kontynuowania procesu inwestycyjnego, musi się ona zakończyć wyrażeniem pozytywnego dla inwestora stanowiska organu.
W związku z tym terminologia użyta w piśmie organu z [...].03.2009 r. nie może być interpretowana zaledwie jako nie odnoszące się do niczyich praw i obowiązków "przedstawienie informacji i własnej opinii" w sprawie. Przedmiotowe uzgodnienie, jako czynność techniczna jest również pewnym rodzajem rozstrzygnięcia, od którego uzależnione są losy wizji inwestorskiej skarżącej. Jak stwierdziła skarżąca, organ nie miał podstaw prawnych do odmowy zaproponowanego układu powołując się na okoliczności zawarte w kwestionowanym piśmie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz kosztów niniejszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak też przepisów postępowania przed sądem administracyjnym. Na wstępie należy wskazać, że we wniosku kasacyjnym błędnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku (a nie postanowienia). Biorąc jednak pod uwagę treść zarzutów oraz uzasadnienia skargi, zarzuty należy poddać analizie uznając, że jest to oczywista omyłka. Niezależnie od powyższego uchybienia, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ze względów merytorycznych.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2005 r. Nr 108, poz. 908) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odmowa zatwierdzenia przez Prezydenta Miasta projektu organizacji ruchu nie jest czynnością, o której mowa w art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jak i art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591) poprzez jego niezastosowanie i odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bowiem treść zaskarżonego skargą pisma Prezydenta Wrocławia wyłącza zakwalifikowanie go jako czynności materialno – technicznej.
Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (w tym dotyczących czynności materialno – technicznych). I tak zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101a ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Podstawą prawną zaskarżonego skargą pisma Prezydenta Wrocławia jest Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.03.177.1729), zwane dalej rozporządzeniem. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 1d tego rozporządzenia, organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi, przy czym działania organu w tym zakresie podejmowane są w ramach czynności organizacyjno-technicznych. Organy zarządzające ruchem na poszczególnych kategoriach dróg określa zaś art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.05.25.2002 ze zm.). Ustęp 6 tego przepisu stanowi, że ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych zarządza prezydent miasta.
Mając na uwadze, że podejmując działania na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, Prezydent Miasta działa raczej jako organ powiatu niż gminy (w ust. 5 tego artykułu jako organ zarządzający ruchem na drogach wskazany jest starosta) wskazać trzeba, że art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zawiera prawie tożsamą regulację jak art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i również dotyczy albo bezczynności organu, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo podejmowania przez organ powiatu takich czynności prawnych lub faktycznych, które naruszają prawa osób trzecich.
Stwierdzić należy, iż sporządzając zaskarżone w przedmiotowej sprawie pismo Prezydent Wrocławia nie był bezczynny. Czynnością tą nie naruszył on także praw osób trzecich. Nie można bowiem uznać, iż organ narusza takie prawa jedynie przez to, że kieruje do jakiegoś podmiotu pismo o treści, z którą podmiot ten się nie zgadza. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Wrocławia, odpowiadając na pismo strony skarżącej [...] Spółka z.o.o. z siedzibą we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2009 r., skierował do niej pismo, w którym informuje ją, że dnia 19 lutego 2009 r., na mocy uchwały nr XXXI/1066/09 powstał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park Szczytnicki we Wrocławiu oraz że zgodnie z ustaleniami tego planu na wnioskowanych obszarach zmieniło się przeznaczenie terenu oraz sposób obsługi komunikacyjnej poszczególnych obszarów i dlatego opiniuje negatywnie przedstawiony materiał.
Stwierdzić należy, że Sąd I instancji właściwie wskazał, że w/w pismo nie narusza w żadnej mierze praw skarżącej, gdyż przedstawia ono jedynie określoną informację i własną opinię Prezydenta w odpowiedzi na skierowane do organu pismo. Może co najwyżej wpływać na sposób realizacji wskazanej przez stronę skarżącą "wizji" inwestycji, nie zamykając formalnie drogi do jej realizacji. Nie jest też wskazaną w art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym czynnością z zakresu "zarządzania ruchem na drogach publicznych". Powołany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 stycznia 2008 r. (II SA/Ke 565/07) nie może wpływać na ocenę jej zasadności, jako że dotyczy zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drodze publicznej. Jakichkolwiek znamion rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zaskarżone pismo nie posiada.
W konsekwencji, opinia wyrażona w tym piśmie nie może być potraktowana jako czynność organizacyjno-techniczna, podlegająca kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (ani też w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku ustawowych przesłanek do odrzucenia przedmiotowej skargi jest również nietrafny. Skoro bowiem pismo Prezydenta Wrocławia nie jest czynnością materialno – techniczną, nie podlega właściwości sądu administracyjnego, to zasadnie Sąd I instancji skargę na to pismo odrzucił.
W zaistniałym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.