Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2044/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 44/10, oddalił skargę Przedsiębiorstwa O. Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2009 r. Z. R., prowadzący działalność pod firmą Przedsiębiorstwo O. z siedzibą w Z. (ul. S. [...]), wystąpił do Starosty G. o zmianę jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w punkcie 1. określającym rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania. Wniosek dotyczył zmiany kodu odpadu niebezpiecznego 06 01 06* - inne kwasy, na odpad inny niż niebezpieczny o kodzie 06 01 99 - inne nie wymienione odpady.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta G. na podstawie art. 155, 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że odpady o kodzie 06 01 06* zgromadzone są już na nieruchomości położonej przy ul. K. [...] w G. od trzech lat. Postępowanie administracyjne w zakresie oceny wniosku i kompletowania materiału dowodowego było prowadzone równolegle z rozpatrywaniem wniosku Strony z 25 kwietnia 2008 r. o zmianę sposobu magazynowania odpadów o kodzie 06 01 06* - inne kwasy. Z uwagi na fakt wzajemnego wykluczania się wniosku z 25 kwietnia 2008 r. dotyczącego zmiany sposobu magazynowania odpadów o kodzie 06 01 06* i wniosku z 26 stycznia 2009 r. dotyczącego zmiany kodu magazynowanych odpadów z 06 01 06* na kod 06 01 99, Starosta pismem z 16 lutego 2009 r. wezwał Z. R. do wyjaśnia zaistniałej sprzeczności. Strona poinformowała Starostę, że wnioski należy rozpatrywać oddzielnie, gdyż dotyczą różnych spraw.

Następnie organ wskazał, że podczas wizji lokalnej w dniu 2 marca 2009 r., na której był obecny pełnomocnik strony i prof. dr hab. A. K. - Kierownik Wydziału Technologii Chemicznej Instytutu Technologii i Inżynierii Chemicznej P., pobrano do analizy próbki odpadów o kodzie 06 01 06*.

Dnia 17 czerwca 2009 r. pełnomocnik strony przedłożył pismo dr hab. W. U. nt. sprawozdania z "Wykonania badań składu chemicznego odpadu i jego odcieku wodnego oraz klasyfikacji zgodnie z obowiązującą ustawą o odpadach", opracowanego przez pracowników Instytutu Technologii i Inżynierii Chemicznej P.. Starosta pismem z 17 czerwca 2009 r. zwrócił się do dr hab. inż. T. J. pracownika Instytutu Technologii i Inżynierii Chemicznej P. o zajęcie stanowiska w sprawie ww. pisma. Następnie zwrócił się do firmy L. SA - wytwórcy odpadu o kodzie 06 01 06* - inne kwasy, o udostępnienie wyników badań odpadu o kodzie 06 01 06*, w celu określenia składu chemicznego przedmiotowego odpadu. W dniu 23 czerwca 2009 r. organ otrzymał odpowiedź firmy L. SA nt. klasyfikacji ługów pokrystalizacyjnych jako odpadów niebezpiecznych a dnia 10 lipca 2009 r. pismo Instytutu Technologii i Inżynierii Chemicznej P. ustosunkowujące się do "Opinii nt. sprawozdania z Wykonania badań składu chemicznego odpadu i jego odcieku wodnego oraz klasyfikacji zgodnie z obowiązującą ustawą o odpadach" wydanej przez dr hab.

W. U. W dalszej kolejności Starosta wskazał, że zlecił Instytutowi Technologii i Inżynierii Chemicznej P. wykonanie badań składu chemicznego odpadów zmagazynowanych przez wnioskodawcę na terenie nieruchomości przy ul. K. nr [...] w G. Z dostarczonego sprawozdania z przeprowadzonych badań z dnia 18 maja 2009 r. wynika, że odpady magazynowane przez wnioskodawcę na nieruchomości przy ul. K. [...] w G. są odpadami niebezpiecznymi. Do ww. sprawozdania wnioskodawca pismem z 17 czerwca 2009 r. wniósł uwagi, załączając dokument z 15 czerwca 2009 r. nazwany "Opinią do sprawozdania". Dokument ten, zdaniem Starosty, nie wnosi żadnych istotnych elementów do oceny zasadności wniosku z 25 kwietnia 2008 r. Instytut Technologii i Inżynierii Chemicznej P. w piśmie z 25 czerwca 2009 r. potwierdził w pełni, że jest to odpad niebezpieczny.

Mając powyższe na względzie Starosta uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika brak możliwości zmiany decyzji z [...] sierpnia 2006 r. w trybie art. 155 k.p.a., bowiem w niniejszej sprawie zachodzą negatywnie obie przesłanki z ww. przepisu. Zmianie decyzji we wnioskowanym zakresie sprzeciwił się art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Przepis ten bezpośrednio dotyczy warunków obligatoryjnej odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i ma również zastosowanie do postępowania w sprawie zmiany zezwoleń już wydanych. Właściwy organ odmawia więc wydania zezwolenia (lub zmiany zezwolenia już wydanego), jeśli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach.

Organ wskazał, że zgodnie z cytowaną ustawą określenie kodu odpadu należy wyłącznie do wytwórcy odpadu, czyli w tym przypadku do firmy L. SA. Wnioskodawca nie jest wytwórcą odpadu, a jedynie jego posiadaczem, czego nie kwestionuje. Wnioskodawca korespondował z wytwórcą odpadów w sprawie dokonania przedmiotowej zmiany, lecz wytwórca nie dokonał takiej zmiany. W trakcie postępowania uzyskano również opinię Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska z dnia 8 grudnia 2006 r., która potwierdza stanowisko, iż posiadacz odpadów, a w szczególności prowadzący działalność wyłącznie w zakresie zbierania odpadów, nie może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów. Zdaniem organu za zmianą decyzji nie przemawia żaden interes społeczny, a wręcz przeciwnie - zmiana taka byłaby na szkodę interesu społecznego, o czym wielokrotnie sygnalizowały miejskie służby ochrony środowiska oraz mieszkańcy. Ponadto wnioskodawca nie wykazał, by za zmianą przemawiał obiektywnie słuszny interes strony.

W odwołaniu Z. R. wniósł o uchylenie powyższej decyzji wskazując, że organ w żaden sposób nie odniósł się do opinii w sprawie zmiany kodu klasyfikacji odpadu opisanego jako ługi pokrystalizacyjne, wykonanej przez Główny Instytut Górnictwa w K. Organ oparł decyzję na opinii Instytutu Technologii i Inżynierii Chemicznej P., która nie spełnia wymagań przewidzianych w § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r., w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne (Dz. U. Nr 128, poz. 1347). Skarżący podkreślił, że jest podmiotem, który dokonał wstępnego mieszania odpadu a tym samym jest wytwórcą odpadów.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedstawione przez skarżącego dowody w postaci ekspertyz i opinii, jak i dane zwarte we wniosku, są jedynie dowodami z dokumentu prywatnego i odzwierciedlają stanowisko skarżącego. Dowód przeprowadzony na zlecenie organu I instancji trudno uznać za dowód z opinii biegłego, gdyż w dokumentacji sprawy brak jest potwierdzenia wystąpienia przez organ z wnioskiem o wydanie takiej opinii i brak powiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a.). Z uwagi na powyższe wszystkie ekspertyzy i opinie znajdujące się w sprawie należy traktować nie jako dowody z opinii biegłych lecz jedynie jako stanowisko skarżącego lub organu I instancji.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że najistotniejsze znaczenie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ma określenie, kto jest uprawniony do zmiany klasyfikacji odpadów. Zgodnie z ustawą o odpadach, kod odpadu nadaje wytwórca. W tym przypadku skarżący przejął odpady od firmy L. SA z siedzibą w L. Zdaniem Kolegium ustawa o odpadach nie pozwala na traktowanie posiadacza odpadów tak jak wytwórcę odpadów. Skoro ustawodawca odróżnia obowiązki wytwórcy od obowiązków posiadacza odpadów, nie można wnioskować, że wskutek transportu, upływu czasu, warunków atmosferycznych, odpady uległy zmianie i w ten sposób posiadacz stał się wytwórcą odpadów. Gdyby przyjąć takie stanowisko za słuszne, posiadacz odpadów podlegałby tym samym obowiązkom, co wytwórca odpadów. W ten sposób instytucja posiadacza odpadów byłaby zbędna, gdyż zdecydowana większość odpadów podlega transportowi, składowaniu, warunkom atmosferycznym czy warunkom środowiskowym, które je otaczają.

Ponieważ skarżący jest posiadaczem odpadów, oznaczonych przez wytwórcę jako odpad niebezpieczny, winien on poddać ów odpad odzyskowi, po uzyskaniu stosownego zezwolenia, jako odpad niebezpieczny. Bezzasadnym byłoby wydawanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdyż skarżący otrzymał od wytwórcy odpad, który na dzień przekazania był odpadem niebezpiecznym, prawidłowo oznaczonym przez L. SA. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może zastępować postępowania przewidzianego ustawie o odpadach. Jeśli skarżący twierdzi, że jest wytwórcą odpadu, to winien podlegać wszystkim prawom i obowiązkom wytwórcy odpadów. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie jest wytwórcą odpadów i nie jest uprawniony do zmiany kodu posiadanego odpadu. Może on wystąpić o wydanie zezwolenia w celu odzysku posiadanych przez siebie odpadów.

Skargą Z. R. zaskarżył powyższą decyzję (i dwie inne decyzje SKO z dnia [...] listopada 2009 r. oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r.) zarzucając jej niezgodność z ustawą o odpadach. Ponadto zarzucił organom osobliwe traktowanie dowodów w sprawie, sprzeczne m.in. z art. 75 k.p.a. Zarzucił iż uzasadnienie decyzji sprowadza się do ogólników, wyrażających opinie organów, że wnioski skarżącego są niezgodne z przepisami, bez wskazania, z jakimi konkretnie. Zawiera stwierdzenia wzajemnie sprzeczne i wadliwe merytorycznie, jako zasadniczo sprzeczne z ustawą o odpadach. Skarżący wniósł o łączne zbadanie wskazanych rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący nietrafnie postrzega wszystkie rozstrzygnięcia zaskarżone przedmiotową skargą jako tę samą sprawę. Stwierdził, że organ II instancji trafnie ocenił, iż przedstawione w toku postępowania przez skarżącego raporty i opinie nie są opiniami biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Istotne dla oceny, że dany dokument jest opinią biegłego, jest powołanie biegłego przez decydenta procesowego. Błędnie natomiast przyjął ten organ, że opinię autorstwa dra hab. inż. T. J. i prof. dra hab. A. K. z Instytutu Technologii i Inżynierii Chemicznej P. trudno jest uznać za dowód z opinii biegłego.

Sąd wskazał, iż w istocie w doktrynie trafnie wskazuje się, że choć k.p.a. nie ma przepisów o dowodzie z opinii instytutu naukowego (art. 290 i n. k.p.c.), to dowód z opinii instytutu "jest swoistą opinią biegłego". We współczesnej doktrynie prawa procesowego opinia instytutu naukowego jest obecnie odmianą dowodu z biegłych, prowadzonego zwłaszcza wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia skomplikowanych badań laboratoryjnych lub doświadczalnych, gdy konieczne jest wykorzystanie najnowszych wyników badań naukowych. Opinia Instytutu Technologii i Inżynierii Chemicznej P. spełnia wymogi opinii Instytutu w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. O powołaniu Instytutu dla wydania opinii świadczy zawiadomienie pełnomocnika strony z dnia 27 lutego 2009 r. o przeprowadzeniu oględzin nieruchomości dnia 2 marca 2009 r., połączonych z poborem próbki odpadu do analizy; protokolarne pobranie próbek dnia 2 marca 2009 r. na terenie nieruchomości przy ul. K. [...] w G. w obecności pełnomocnika strony, przedstawiciela Starosty J. B., J. W., B. M., z adnotacją "Próbki pobrano prawidłowo"; zapoznanie pełnomocnika i Z. R. dnia 1 czerwca 2009 r. z zebranymi dowodami a zwłaszcza ze sprawozdaniem z wykonania badań składu chemicznego odpadu i jego odcieku wodnego oraz klasyfikacji zgodnie z obowiązującą ustawą o odpadach; doręczenie odpisu tego sprawozdania celem umożliwienia odniesienia się doń przez wnioskodawcę; przyjęcie ekspertyzy z dnia 15 czerwca 2009 r. dra hab.

W. U.; wezwanie z dnia 17 czerwca 2009 r. do uzupełnienia opinii Instytutu przez zajęcie stanowiska w sprawie przedłożonej przez Przedsiębiorstwo O. opinii dot. ww. sprawozdania Instytutu; przedłużenie dnia 29 czerwca 2009 r. terminu załatwienia sprawy w sprawie zmiany decyzji w punkcie określającym sposób magazynowania odpadów o kodzie 06 01 06* - inne kwasy, wskazując, że "Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa zwrócił się do Wydziału Technologii Chemicznej P. w sprawie przedłożenia niezbędnych wyjaśnień, które zostały poruszone w przedłożonej przez Pana opinii".

Ponadto sam skarżący miał pełną świadomość, że ów dowód był dowodem z opinii Instytutu, bowiem po zawiadomieniu pełnomocnika pismem z dnia 13 lipca 2009 r. w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pismem z 20 lipca 2009 r. zwrócił się o udostępnienie wyników badań odpadu ługi pokrystalizacyjne dostarczone przez L. w L. oraz opinii z P.. Żądane dokumenty przesłano mu przy piśmie z 22 lipca 2009 r.

Zdaniem Sądu mimo, iż w aktach Starosty brak charakterystycznego dla k.p.c. dowodu wskazującego na dopuszczenie dowodu z opinii Instytutu, to wszystkie powołane dokumenty wskazują, że dowód z tej opinii został przeprowadzony z urzędu przez Starostę, dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Opinia Instytutu jest należycie uzasadniona i w koniecznym zakresie uzupełniona - trafnie została więc przez Starostę uznana. Przeciwko uznaniu opinii Instytutu nie przemawiał brak akredytacji laboratorium, bowiem akredytacja nie ma znaczenia w postępowaniu rozpoznawczym (art. 84 § 1 k.p.a.). Także błędna propozycja zakwalifikowania odpadu do podgrupy 06 01 04 (w podsumowaniu sprawozdania z 18 maja 2009 r.) nie przemawiała przeciwko uznaniu opinii, skoro kwalifikacja prawna należy do decydenta procesowego, nie zaś biegłego (Instytutu). Istotne dla oceny opinii Instytutu było ustalenie w precyzyjnych badaniach, że stężenie składników określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, przekroczyły owe stężenia, przy zachowaniu cech z § 2 rozporządzenia. Znaczne przekroczenie wartości normatywnych fluoru i rtęci przemawiały przeciwko uznaniu przebadanych odpadów za inne niż niebezpieczne.

Sąd podkreślił, że skarżący nie wnosił o przesłuchanie biegłych, którzy w imieniu Instytutu wydali opinię, nie podniósł żadnych przekonujących argumentów, prowadzących do innych ustaleń stanu faktycznego ani do innych wyników subsumcji, niż te, które legły u źródeł rozstrzygnięcia decyzją I instancji. SKO, mimo że błędnie uznało, że opinia Instytutu nie spełnia przesłanek z art. 84 § 1 k.p.a., trafnie doszło do takiego samego rozstrzygnięcia, jak Starosta.

Zdaniem Sądu Kolegium błędnie argumentuje, że przeciwko uwzględnieniu wniosku z 26 stycznia 2009 r. przemawia to, że przepisy ustawy o odpadach nie pozwalają na to, by traktować posiadacza odpadów tak jak wytwórcę odpadów. Zgodnie z ustawą o odpadach posiadaczem odpadów może być także wytwórca (art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy). Jednakże za każdym razem prawa i obowiązki wytwórcy czy posiadacza odpadów muszą być oceniane indywidualnie – zarówno w świetle norm generalnych i abstrakcyjnych (zawartych w szczególności w ustawie o odpadach i przepisach wykonawczych, w Prawie ochrony środowiska), jak i w normach indywidualnych i konkretnych (określonych decyzjami). Z. R. pragnie doprowadzić do ograniczenia swoich obowiązków, określonych decyzjami ostatecznymi, wydanymi w sprawach wszczętych jego wnioskami i których wcześniej nie zaskarżał. Powołuje się on w szczególności na to, że stał się wytwórcą przez to, że przeprowadził wstępne mieszanie powodujące zmianę charakteru lub składu odpadów (czym nawiązał do art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy).

Nie wykazał on jednak w sposób prawem przewidziany, by odpad o kodzie 06 01 06* przestał być odpadem niebezpiecznym, ani by zmieszał ów odpad z innym odpadem, powodując zmianę charakteru lub składu tych odpadów, tak by przestał on być niebezpieczny. Przeciwnie – dowód z opinii Instytutu Technologii i Inżynierii Chemicznej P., prawidłowo podzielony przez organy obu instancji, wskazuje nadal, że odpad ów jest w rzeczywistości nadal odpadem niebezpiecznym.

Sąd stwierdził także, że organy obu instancji trafnie uznały, że wzgląd na interes społeczny sprzeciwia się zmianie powołanej decyzji. Postępowanie dowodowe wykazało, że odpad o kodzie 06 01 06* nadal jest odpadem niebezpiecznym i sposób jego przechowywania zastał należycie określony decyzją z [...] sierpnia 2006 r., zmienioną w tym zakresie decyzją z [...] września 2006 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r. Od decyzji tej Z. R. nie wnosił odwołania i warunki określone w tej decyzji odpowiadały jego oczekiwaniom. Ani we wniosku z 26 stycznia 2009 r., ani w toku postępowania skarżący nie wykazał, że za zmianą decyzji z [...] sierpnia 2006 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Skargą kasacyjną Przedsiębiorstwo O. Z. R. zaskarżyło powyższy wyrok zarzucając mu:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
2. - § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13.05.2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady są niebezpieczne (Dz. U. Nr 128, poz. 1347,
3. - rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28.09.2005 r. w sprawie wykazu substancji niebezpiecznych wraz z ich klasyfikacją i oznakowaniem (Dz. U. Nr 201/2005, poz. 1674),
4. - rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 02.09.2003 r. w sprawie kryteriów i sposobu klasyfikacji substancji i preparatów chemicznych (Dz. U. Nr 171/2003, poz. 1666, Dz. U. Nr 243, poz. 2440),
5. - rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 07.09.2005 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu (Dz. U. Nr 186/2005, poz. 1553), poprzez pominięcie wskazanych przepisów i aktów prawnych w rozważaniach nad sposobem rozstrzygnięcia skargi,
6. 2) naruszenie przepisu art. 134 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozstrzygnięcie skargi z pominięciem ww. i obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przywołane przez Sąd sprawozdanie P. jest wadliwe i jako takie nie mogło stanowić dowodu decydującego o treści przedmiotowej decyzji Starosty G. Przede wszystkim zostało ono sporządzone na podstawie badań wykonanych przez Ośrodek nie posiadający akredytacji lub wdrożonego systemu jakości w zakresie badania właściwości i składników odpadów niebezpiecznych, o których mowa w § 3, zał. nr 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne. Zostało ono sporządzone z pominięciem i wbrew obowiązującym regulacjom prawnym, nie przedstawiono opisu metod badawczych, opisu badanych próbek odpadów, wykazu sprzętu badawczego. W sprawozdaniu autorzy posługują się nieprecyzyjnym pojęciami technicznymi, a swoje wnioski opierają m.in. na uregulowaniach prawnych innych niż obowiązujące w kraju. W sprawozdaniu, w tabeli "Analiza odcieków wodnych dostarczonych próbek odpadów" podano wartości odniesienia powołując się na Decyzję Rady UE, co jest całkowicie błędne i pozbawione podstaw, bowiem w polskim systemie prawnym obowiązuje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 07.09.2005 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu, wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie o odpadach i które jest wdrożeniem decyzji Rady do polskiego systemu prawnego.

Również powołanie się w sprawozdaniu na przepisy o kryteriach i procedurach dopuszczenia do składowania jest także całkowicie błędne, gdyż dotyczy składowania odpadów, a jak wynika z zgromadzonej dokumentacji, badany odpad jest obecnie magazynowany, a nie składowany i ma być poddany dalszym procesom przekształcenia, które całkowicie zmienią jego charakterystykę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2010 r., którym oddalono skargę Przedsiębiorstwa O. Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającej zmiany decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w punkcie określającym rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania: zmiana odpadu o kodzie 06 01 06* - inne kwasy, na odpad o kodzie 06 01 99* - inne nie wymienione odpady.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem o zmianę prawomocnej decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997r. III SA 854/96), przy czym zmianie tej (bądź uchyleniu) nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne.

Dokonując oceny przedmiotowego wniosku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ I instancji, a za nim także organ odwoławczy, słusznie uznał, iż w niniejszej sprawie nie ziściła się żadna z przesłanek z ww. przepisu umożliwiająca zmianę ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Podkreślenia przy tym wymaga, że aby doszło do zmiany tej decyzji musiałyby ziścić się wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu jest decyzją uznaniową.

Pismem z dnia 26 stycznia 2009 r. skarżące Przedsiębiorstwo wniosło o zmianę decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. poprzez zmianę kodu odpadu niebezpiecznego 06 01 06* - inne kwasy, który to odpad był już zgromadzony na nieruchomości Przedsiębiorstwa od trzech lat, na odpad inny niż niebezpieczny o kodzie 06 01 99 - inne nie wymienione odpady. Powyższej zmianie sprzeciwiały się natomiast przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie bowiem z ustawą o odpadach określenie kodu odpadu należy wyłącznie do wytwórcy odpadu, którym w przedmiotowej sprawie jest L. S.A. Powyższe potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska z dnia 8 grudnia 2006 r., w którym wprost wskazano, że obowiązek prawidłowej identyfikacji, a następnie klasyfikacji odpadu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach należy do ich wytwórcy, który jest jednocześnie, w pierwszej kolejności zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów.

Skarżące Przedsiębiorstwo prowadzi działalność wyłącznie w zakresie zbierania odpadów. Decyzja Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o pozwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, wydana została ww. Przedsiębiorstwu na jego wniosek, na podstawie art. 28 ustawy o odpadach. Przepis ten reguluje wyłącznie działalność polegającą na zbieraniu odpadów oraz ich transporcie. Podmiot posiadający decyzję wydaną na tej podstawie i prowadzący na podstawie tej decyzji działalność nie jest zatem wytwórcą odpadów a wyłącznie ich posiadaczem. W konsekwencji podmiot taki nie jest uprawniony do zmiany kodu posiadanego przez siebie odpadu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest również stanowisko Sądu I instancji, iż organy obu instancji należycie rozważyły, czy za zmianą decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony i trafie uznały, że wzgląd na interes społeczny sprzeciwia się zmianie tej decyzji we wnioskowanym zakresie. Ponadto w trakcie całego postępowania administracyjnego, w którym skarżące Przedsiębiorstwo brało czynny udział, nie wykazano, żeby za przedmiotową zmianą przemawiał obiektywnie słuszny interes strony.

Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, pomijając już fakt niewłaściwego sformułowania większości z nich poprzez nie wskazanie jednostek redakcyjnych przywołanych jako podstawy tej skargi rozporządzeń, wskazać należy, że są one całkowicie nieuzasadnione. Skarżące kasacyjnie Przedsiębiorstwo zmierza bowiem do wykazania, iż sprawozdanie P. z dnia 18 maja 2009 r. jest wadliwe i nie mogło stanowić dowodu decydującego o treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Kwestia oceny czy przedmiotowy odpad (06 01 06*) jest odpadem niebezpiecznym czy innym niż niebezpieczny, nie miała, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie znaczenia. W postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Starostą G., a następnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. jako organem odwoławczym, ocenie podlegał wniosek z dnia 26 stycznia 2009 r. o zmianę prawomocnej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Rzeczą organów było zatem zbadanie ziszczenia się przesłanek z ww. przepisu.

Skoro natomiast organy po przeprowadzeniu postępowania ustaliły, że wnioskodawca jako posiadacz odpadów nie jest legitymowany do wnioskowania zmian kodu oraz skoro ustaliły, że nie wykazał on interesu społecznego i swojego słusznego interesu, to decyzje przez nie wydane uznać należy za prawidłowe.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§2).

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący powinien wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił. Artykuł 134 § 2 p.p.s.a. oznacza natomiast, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne niż orzeczenie zaskarżone. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Przedsiębiorstwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2009 r., zatem w przedmiotowej sprawie nie ziściła się przesłanka z powyższego przepisu.

W niniejszej sprawie podmiotem, który wnosił o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. był podmiot zajmujący się wyłącznie prowadzeniem działalności w zakresie zbierania odpadów. Nie mógł on więc wnioskować o zmianę klasyfikacji (kodu) odpadu, nadanej mu przez jego wytwórcę. Bezcelowe było rozważanie, czy opinia Instytutu Technologii i Inżynierii Chemicznej P. spełniała wymogi opinii Instytutu w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. czy nie, skoro i tak skarżące Przedsiębiorstwo nie mogłoby dokonać zmiany kodu przedmiotowego odpadu, gdyż jest wyłącznie jego posiadaczem. Sąd I instancji trafnie jednak stwierdził, oddalając skargę, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiada prawu, bowiem brak było w niniejszej sprawie podstaw do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.