Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1724/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami usytuowanego na działkach o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w W..
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że istniały w tej sprawie postawy do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Jak ustalono w sprawie, przedmiotowa inwestycja realizowana jest zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, w ramach którego inwestor na mocy użyczenia z dnia [...] lipca 2015 r. uzyskał prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] (pasem drogowym ul. [...]) na potrzeby wykonania ośmiu miejsc parkingowych. Stanowiska zostały wybudowane w ramach zrealizowanej przez Gminę W. inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...] w W.. Przesunięcie zatoki parkingowej w kierunku zachodnim oraz wykonanie wysepki zostały usankcjonowane stosownymi decyzjami administracyjnymi Wojewody [...] i Starosty W..
Organ wskazał, że wprawdzie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej, jednakże wniosek ten nie został sprecyzowany w stopniu umożliwiającym odniesienie się do żądania w decyzji merytorycznej, stąd umorzenie postępowania było właściwe. Nie można bowiem zakończyć postępowania administracyjnego wydaniem decyzji "odmawiającej wstrzymania rozpoczętych prac budowlanych", gdyż wstrzymanie robót następuje w drodze postanowienia.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ powiatowy będzie mógł zbadać zgodność realizowanej inwestycji na etapie dopuszczenia obiektu do użytkowania – po zrealizowaniu przez inwestora wszystkich robót budowlanych.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1 i art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1724/17, uwzględniając skargę, wskazał, że z akt postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie wynika, aby organ I lub II instancji dokonywały jakichkolwiek ustaleń, czy inwestor naruszył ustalenia projektu budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie budowy wymaganej ilości miejsc parkingowych. Podkreślana przez skarżącą istotna różnica w ilości wybudowanych miejsc i miejsc, które powinny być wybudowane dla takiego budynku, na jaki udzielono inwestorom pozwolenia na budowę wymagała dokonania sprawdzenia przez organ nadzoru na miejscu budowy. Sprawdzenie to powinno zostać potwierdzone protokołem z oględzin i materiałem dodatkowym (zdjęciami), a następnie odniesione do tych wymogów, jakie wynikały zarówno z pozwolenia na budowę, projektu budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów szczególnych, określających wymagana ilość miejsc parkingowych dla takiego budynku, jaki był objęty pozwoleniem na budowę.
Brak dokonania ww. ustaleń nie pozwolił organowi I, ale również i II instancji, należycie określić czy przedmiotowe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i nast. Prawa budowlanego, a ponadto jakie działania powinien organ podjąć. W ocenie Sądu, taka działalność organów nadzoru budowlanego narusza zasady postępowania wynikające z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 K.p.a., co w konsekwencji powoduje, że doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., albowiem orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego wiązać się musi z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Aby jednak uzyskać przekonanie o takim braku, niezbędne jest przeprowadzenie choćby wyjaśniającego postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego i uzyskania pewności, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., IV SA 1634/96; komentarz do art. 105 K.p.a. w M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017; wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2010 r., IV SA/Wa 93/10; wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12). Zdaniem Sądu, nie wiadomo, skąd organy obu instancji wiedziały, że inwestorzy nie naruszyli w rzeczywistości warunków ww. pozwolenia na budowę.
Skoro organy obu instancji stwierdzają – wyłącznie na podstawie dokumentów – że miejsca parkingowe (wymagane dla budynku, ujętego w pozwoleniu na budowę) w części zostały wybudowane przez Gminę W. w ramach przebudowy ul. [...], a ze znajdującej się w aktach mapy dla celów projektowych przebudowy ul. [...] wynika, że miejsca te powstały w pasie drogowym drogi publicznej, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy i dlaczego fakt taki oznacza wypełnienie przez inwestorów warunków projektu budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych dla budynku budowanego przez inwestorów. Nie jest w tym zakresie wystarczającym powołanie się na umowę użyczenia (art. 710 i art. 712 § 1 Kodeksu cywilnego) – por. uchwała SN z 8 lipca 1992 r., III CZP 81/92, OSN 1993, Nr 3, poz.
- 30. Sąd wskazał jakie warunki należy spełnić aby wybudować miejsca postojowe w pasie drogowym.
Ponadto skarżąca podnosiła, że zamiast obligatoryjnych 8 inwestor wykonał 4 miejsca parkingowe, to organ I (a nawet II instancji) w bardzo prosty sposób mógł taki fakt potwierdzić lub jemu zaprzeczyć – dokonując oględzin. Ponadto, porównanie znajdujących się w aktach sprawy projektu zagospodarowania działek i mapy dla celów projektowych inwestycji drogowej wyraźnie wskazuje na to, że miejsca postojowe są zaprojektowane w odmiennych lokalizacjach. Organ I i II instancji w ogóle do tej niezgodności się nie odniósł.
W ocenie Sądu, zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie obu organów, jakoby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. miała "sankcjonować" zmianę usytuowania zatoczki postojowej. Decyzja ta nie zmieniła bowiem ani pozwolenia na budowę budynku, ani decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej.
Organy obu instancji nie wyjaśniły też kolejnej kwestii – interesu prawnego skarżącej w zainicjowaniu postępowania, w tym przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Dopiero na rozprawie przed Sądem skarżąca wyjaśniła, że jej działka położona jest w granicy z nieruchomością inwestycyjną; inwestycja ulokowana jest częściowo w ostrej granicy; zaś skarżąca pozbawiona jest dostępu do swej nieruchomości i musi prowadzić postępowanie o ustanowienie stosownej służebności.
Wskazane przez Sąd uchybienia świadczą też o naruszeniu przez organy art. 107 § 3 K.p.a.; zaś przez WINB także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Sąd wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego nie mógł dokonać oceny w tym zakresie.
Następnie Sąd wskazał organom wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie.
Od ww. wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, która została potraktowana przez Naczelny Sąd Administracyjny jako złożona przez P. spółka komandytowa z siedzibą w W. powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy, tj. jednego z inwestorów, a mianowicie T. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Transportowo-Handlowo-Usługowe P. T. B..
Skarga kasacyjna została oparta na przesłankach z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i wniesiono w niej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania sądowego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 50 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca ma interes prawny jako skarżąca w rozpoznawanym postępowaniu, a tym samym posiada przymiot strony;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie polegającą na ustaleniu, że skarżąca jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi;
- - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na skutek wniesienia skargi przez nieuprawniony podmiot;
- - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (złożona po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Przy piśmie z dnia 13 lipca 2020 r. P. sp. k. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. decyzji PINB w W. nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego. Decyzja ta zapadła w związku z obowiązkową kontrolą przeprowadzoną w dniu 14 marca 2018 r. przez PINB w W., podczas której protokolarnie stwierdzono, że powyższą inwestycję wykonano w całości z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę.
W związku z zarządzeniem z dnia 10 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są przekonujące, ponieważ ograniczają się wyłącznie do kwestionowania legitymacji skargowej skarżącej, której brak w ocenie Spółki powinien uzasadniać umorzenie postępowania administracyjnego przez Sąd. Dodatkowo na etapie postępowania kasacyjnego Spółka przedstawiła decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, jako dowód na potwierdzenie legalności zrealizowania przedmiotowej inwestycji. W skardze kasacyjnej nie podważono zaś oceny merytorycznej co do wskazywanego przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracyjnego obu instancji przepisów postępowania administracyjnego.
Należy wskazać, że w okolicznościach tej sprawy niewątpliwie skarżącej przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.
Należy bowiem mieć na względzie, że interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika, na przykład z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego.
Jednak w tej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zbadały interesu prawnego (w znaczeniu materialnym) skarżącej do bycia stroną postępowania administracyjnego, co wytknął im Sąd I instancji (także w ramach naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a.). Sąd I instancji wskazał, że przymiot strony postępowania administracyjnego został wyjaśniony przez skarżącą dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. A mianowicie, działka skarżącej położona jest w granicy z nieruchomością inwestycyjną; inwestycja ulokowana jest częściowo w ostrej granicy; zaś skarżąca pozbawiona jest dostępu do swej nieruchomości i musi prowadzić postępowanie o ustanowienie stosownej służebności.
W tych warunkach należy wskazać, że powoływanie się przez właściciela na prawo własności nieruchomości (art. 140 K.c.) bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której realizowana jest inwestycja – a w szczególności inwestycja realizowana w tzw. "ostrej granicy" – uzasadnia istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i przyznanie skarżącej przymiotu strony w kwestionowaniu legalności realizowanej inwestycji. Poza tym w tej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w związku z rozpatrzeniem wniosku skarżącej, a następnie jej odwołania. Takie zaś okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącej legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.
Tym samym nie wykazano aby w tej sprawie istniała wskazywana w skardze kasacyjnej przyczyna, która uzasadniałaby umorzenie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) bądź – sądowoadminisracyjnego (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W konsekwencji powyższego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a.; art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 K.p.a.; oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Na odmienną ocenę sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie pozwala też wskazywana przez Spółkę okoliczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jak wskazano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. W tej zaś sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły wyłącznie kwestii oceny przymiotu strony; poza tym wskazywane pozwolenie na użytkowanie zapadło już po wydaniu zaskarżonego wyroku; dlatego okoliczność ta zasadniczo nie ma wpływu na ocenę legalności wydanego przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku z perspektywy istnienia (w dacie wydania wyroku) ewentualnej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 K.p.a. Natomiast okoliczność przeprowadzenia obowiązkowej kontroli i udzielenia pozwolenia na użytkowanie w związku z zaskarżonym wyrokiem powinna zostać aktualnie uwzględniona, ale przez organy administracyjne w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.