Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 137/09, oddalił skargę I. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...), w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent Miasta R., decyzją z dnia (...) października 2008 r., znak (...), działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) orzekł o wymeldowaniu I. W. z pobytu stałego w R. przy ul. S. (...) m. (...). W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie o wymeldowanie I. W. prowadzone jest na wniosek "B" spółka z o.o. Decyzją z dnia (...) lipca 1994 r. Prezydent Miasta R. wyłączył budynek przy ul. S. (...) w R. z użytkowania w stosunku do osób w nim zamieszkujących i orzeczono jednocześnie nakaz przekwaterowania tych osób do lokali zamiennych. I. W. wraz z rodzicami i siostrą w ww. mieszkaniu zamieszkiwała do 8 grudnia 1999 r. Po pożarze mieszkania wraz z matką i siostrą zamieszkała w lokalu przy ul. S. (...) m. (...) w R. "B" spółka z o.o. zabezpieczyła przedmiotowy budynek przed dostępem osób trzecich przez zamurowanie okien i drzwi.
Prezydent Miasta R. w ww. decyzji z dnia (...) października 2008 r. podniósł ponadto, że reprezentująca I. W. w początkowej fazie postępowania administracyjnego I. S. jak również radcowie prawni M. C. i M. H. oświadczyły, że od ww. pożaru I. W. nie zamieszkuje w przedmiotowym mieszkaniu. Okoliczność ta została potwierdzona przez Komisariat Policji I w R. Wobec powyższych ustaleń ww. organ stwierdził, iż zameldowanie I. W. na pobyt stały przy ul. S. (...) m. (...) w R. stanowi fikcję meldunkową.
Po rozpatrzeniu odwołania I. W. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., znak (...), biorąc pod uwagę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że przesłanką stanowiącą podstawę wydania decyzji o wymeldowaniu jest opuszczenie lokalu bez wymeldowania się. Taka sytuacja miała, zdaniem organu, miejsce w przedmiotowej sprawie. Za nieuzasadnione Wojewoda uznał stwierdzenie odwołującej się, że przedmiotowego lokalu nie opuściła dobrowolnie – została do tego zmuszona z uwagi na zły stan techniczny budynku. Organ wskazał, że stan techniczny budynku był już wadliwy w 1994 r. oraz że z protokołu zawartego w dniu 27 marca 2000 r. pomiędzy "B" a rodzicami odwołującej się wynikało, że w zamian za przeniesienie własności lokalu mieszkalnego w celu zwolnienia z długu, jej matce H. K. zostanie zapewniony lokal mieszkalny o strukturze 3 pokoje z kuchnią w zamian za remont i spłatę zadłużenia, natomiast ojcu odwołującej się zostanie zapewniony lokal o strukturze 1 pokój z kuchnią.
Z pięciu propozycji wynajmu lokali przedstawionych odwołującej się, jej matce i siostrze, żadna nie została przyjęta. Tym samym organ uznał za udowodnioną okoliczność, iż I. W. opuściła przedmiotowy lokal dobrowolnie i trwale, koncentrując swoje życie rodzinne i osobiste w innym miejscu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. W. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż skarżąca dobrowolnie i trwale opuściła miejsce stałego pobytu oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierzetelność i niestaranność w ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez organy obu instancji oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji powodów uznania dowodów przedstawionych przez wnioskującego o wymeldowanie i nieuwzględnienia dowodów przedstawionych przez skarżącą. Skarżąca za bezsporny uznała fakt opuszczenia przedmiotowego lokalu w 1999 r. Ponadto stwierdziła, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 k.p.a. ograniczając się do kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, odstępując od ustawowego nakazu ponownego rozpoznania sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r., którym oddalił ww. skargę, wskazał, że z brakiem dobrowolności opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności mamy do czynienia wówczas, gdy w wyniku z reguły bezprawnych działań osób trzecich dana osoba nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowana. W takiej sytuacji w wyniku podjętych we właściwym czasie środków prawnych może nastąpić powrót do lokalu. Nie ma to zastosowania w przypadku złego stanu technicznego budynku, który jest faktem obiektywnym, wynikającym z wielu uwarunkowań, w tym często z zaniedbań jego właściciela. Taka okoliczność nie może zostać zaliczona do działań pozbawiających cech dobrowolności opuszczenie lokalu.
Sąd zwrócił przy tym uwagę na fakt, że ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedleniu stanu faktycznego - dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu, bądź zajmowanego pomieszczenia. Nieodłącznym składnikiem systemu ewidencji ludności jest mechanizm wymeldowania, a więc formalnego usuwania informacji o zameldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stan faktyczny.
Odnosząc się natomiast do kolejnego zarzutu skargi Sąd stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały ustaleń w sposób wyczerpujący. Przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym są prawidłowe. Bezsporna jest kwestia, iż skarżąca faktycznie od ponad ośmiu lat nie przebywa w przedmiotowym lokalu z uwagi na jego stan techniczny, a jego opuszczenie nie było związane z nielegalnym działaniem osób trzecich. Biorąc pod uwagę decyzję organu z 1994 r. to już wtedy przedmiotowy lokal nie nadawał się do zamieszkania i został wyłączony z użytkowania. Ponadto z oświadczenia pełnomocnika uczestnika wynika, że przedmiotowy lokal został rozebrany i nie istnieje fizycznie.
Ponadto Sąd podkreślił, że dla oceny czy opuszczenie lokalu nastąpiło dobrowolnie istotnym jest czy i jakie kroki podejmowano w celu ponownego zamieszkania w danym lokalu. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżąca podejmowała jakiekolwiek działania w celu przywrócenia swojego centrum życiowego w mieszkaniu nr (...) przy ulicy S. (...).
Skargą kasacyjną I. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych i błędnym przyjęciu, że organy administracji w sposób wyczerpujący zabrały materiał dowodowy w sprawie,
- - art. 135 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie przewidzianych przez prawo środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych na wcześniejszych etapach postępowania,
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez uznanie, że opuszczenie przez skarżącą lokalu mieszkalnego nr (...) przy ul. S. (...) w R. miało charakter dobrowolny, mimo iż dobrowolność tego charakteru nie została jednoznacznie potwierdzona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że na opuszczenie przedmiotowego lokalu zdecydowała się tylko i wyłącznie z uwagi na jego bardzo zły stan techniczny spowodowany pożarem w grudniu 1999 r. Nie było to jednak opuszczenie dobrowolne. Stan mieszkania nie pozwalał na dalsze w nim zamieszkiwanie a proponowane jej inne lokale nie spełniały norm lokalu mieszkalnego, dlatego odmawiano ich przyjęcia. Ponadto okoliczność ta, wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie stanowi o udowodnieniu faktu, iż skarżąca opuściła przedmiotowy lokal dobrowolnie i trwale.
Skarżąca wskazała również, że organ II instancji podtrzymał w swojej decyzji stanowisko organu I instancji ograniczając się do powtórzenia ustaleń dokonanych przez ten organ - w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu i nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Jeśli organy miały wątpliwości co do charakteru opuszczenia przez nią przedmiotowego lokalu, powinny podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny aprobując takie działania organów naruszył, zdaniem skarżącej, art. 135 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego przy wydawaniu orzeczenia, co znajduje potwierdzenie w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) a także w art. 3 § 1 p.p.s.a., jest tworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie istniała i funkcjonowała żadna decyzja niezgodna z prawem materialnym, jak i procesowym.
Mając powyższe na uwadze I. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy rozważyć zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż prawidłowe zastosowanie tych przepisów jest warunkiem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz, następnie, oceny tego stanu na podstawie norm prawa materialnego.
Wychodząc z takich ogólnych zasad stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych.
Formułując podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia przepisów postępowania postawiono zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych i błędnym przyjęciu, że organy administracji w sposób wyczerpujący zabrały materiał dowodowy w sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższych zarzutów nie można uznać za trafne. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd I instancji zasadnie przyjął, że stan sprawy został wyjaśniony i ustalony w sposób prawidłowy i pełny w zakresie dotyczącym podstaw do wymeldowania skarżącej z lokalu przy ul. S. (...) m. (...) w R. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z ww. przepisem organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W przedmiotowej sprawie niesporna jest okoliczność, że skarżąca nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od jego pożaru, który miał miejsce 8 grudnia 1999 r. Okoliczność, iż skarżąca nie mieszka pod adresem ul. S. (...) m. (...) w R. potwierdził w toku postępowania Komisariat Policji I w R. Ponadto faktu tego nie kwestionują również pełnomocnicy skarżącej, którzy podają, że skarżąca nie zamieszkuje w ww. lokalu od jego pożaru, który miał miejsce w 1999 r. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy w sposób wyczerpujący dokonały ustaleń w powyższej kwestii.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego wskazać na wstępie należy, że słusznie skarżąca podnosi, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych obowiązek wymeldowania z pobytu stałego następuje z chwilą dobrowolnego i trwałego opuszczenia przez osobę zameldowaną miejsca stałego pobytu. Pogląd ten reprezentowany jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 17 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 605/06; wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 302/05; wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00). Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, z brakiem dobrowolności opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych mamy do czynienia wówczas, gdy w wyniku z reguły bezprawnych działań osób trzecich dana osoba nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowana. Przymusowe opuszczenie lokalu przez osobę w nim zameldowaną nie może zatem stanowić przesłanki wymeldowania tylko wówczas, gdy było to wynikiem bezprawnych działań lub zachowań innych osób.
W odniesieniu do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wskazana wyżej sytuacja nie zaistniała, bowiem opuszczenie przez skarżącą miejsca stałego pobytu nastąpiło w związku ze złym stanem technicznym budynku i wyłączeniem go z użytkowania decyzją odpowiednich organów. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, iż taka okoliczność nie może zostać zaliczona do działań pozbawiających opuszczenie lokalu cech dobrowolności.
Podsumowując stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności do wymeldowania skarżącej z lokalu, którego opuszczenie nastąpiło na skutek wyłączenia tego lokalu z użytkowania w związku ze złym stanem technicznym.
Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.