Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2045/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2974/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., nr[...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 460,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lutego 1986 r., Nr[..].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Urząd Miejski w [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 1985 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 i art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229, ze zm., dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.") nakazał S. D. - inwestorowi budynku mieszkalnego (½ bliźniaka) przy ul. [...] w[...]:

1. 1. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego ½ bliźniaka (w terminie natychmiastowym);
2. 2. przedłożenie w terminie do dnia 31 grudnia 1985 r. dwóch egz. dokumentacji technicznej budynku, która będzie uwzględniać:
3. - rozbiórkę nadbudowanej nielegalnie części budynku,
4. - likwidację otworów okiennych od strony sąsiada M. F.;
5. - zachowanie normatywnej powierzchni całkowitej budynku - 220 m2, względnie z pracownią bieliźniarską - 270 m2.

W trybie odwoławczym Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w[...], decyzją z dnia [...] lutego 1986 r., utrzymał w mocy zaskarżoną wyżej decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku, uchylił natomiast w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 kwietnia 1986 r.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 17 września 1986 r., sygn. akt. SA/Gd 552/86, oddalił skargę S. D. W latach 1988 - 1990 organ pierwszej instancji w stosunku do inwestora budynku S. D. prowadził postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia do wykonania decyzji, jednakże mimo nałożonych i ściągniętych grzywien obowiązek nie został wykonany.

M. O. - aktualny właściciel budynku przy ul. [...]w [...] wystąpił z wnioskiem o:

1. - wznowienie w przedmiotowej sprawie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdzenie, że ww. decyzja została wydana niezgodnie z prawem, wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., uchylenie ww. decyzji w trybie przepisów art. 155 k.p.a. - co jest przedmiotem tego postępowania.

Organ przypomniał, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kodeksie. Jedną z takich sytuacji reguluje art. 155 k.p.a. Oceniając zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie organ podkreślił, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie przepisów art. 155 k.p.a. wymaga spełnienia wszystkich określonych w nim przesłanek. Inaczej mówiąc niespełnienie którejkolwiek z nich skutkować musi decyzją odmowną. Organ podniósł także, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji.

W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ podkreślił, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Celem tego postępowania jest natomiast sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu stron przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

W przedmiotowej sprawie M. O. wystąpił o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 1986 r. utrzymującej w mocy decyzję Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1985 r. wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 i art. 56 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., tj. przepisów dotyczących samowolnie wykonywanych robót. We wniosku wyjaśnił, że w dniu 30 grudnia 2011 r. zawarł ze S. i C. D. umowę sprzedaży (aktem notarialnym rep.[...]), na podstawie której nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oraz prawo własności stanowiących odrębną nieruchomość budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego położnego w [...]przy ul. [...]nie wiedząc o istnieniu ww. decyzji.

Ponadto wskazał, że przyczyną wydania decyzji przez Urząd Miejski w [...] z dnia [...] września 1985 r. był fakt istnienia otworów okiennych od strony granicy sąsiada, które stwarzały zagrożenie pożarowe, a które zostały już zlikwidowane.

Natomiast nakaz rozbiórki nadbudowanej nielegalnie części budynku wynikał z przepisów § 5a ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego (Dz.U. Nr 26, poz. 152 ze zm.) i przekroczenia normatywnej powierzchni budynku, tj. 220 m2 a w sytuacji gdyby w budynku została przewidziana pracownia bieliźniarska - powierzchni 270 m2, które już nie obowiązują.

Wnioskodawca podkreślił, że ww. decyzje nie zostały wykonane przez 27 lat, a same organy administracji zaprzestały jej egzekwowania ponad 17 lat temu. Utrzymanie decyzji - zwłaszcza przy jednoczesnym uznawaniu przez organy istnienia spornych budynków i dokonaniu ich wpisu do ksiąg wieczystych - powoduje stan niepewności prawnej i zagrożenia dla obrotu prawnego. W ocenie wnioskodawcy powyższy stan faktyczno – prawny przemawia za uchyleniem ww. decyzji z uwagi na interes społeczny i strony.

Organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż organ prowadzący postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 1986 r. ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że realizacja przedmiotowego budynku znacznie odbiegała od zatwierdzonych decyzją z dnia [...] marca 1982 r. rozwiązań architektoniczno – konstrukcyjnych. Zostały zwiększone gabaryty budynku, co naruszało obowiązujące wówczas przepisy § 5a ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego w zakresie przekroczenia normatywnej powierzchni całkowitej budynku, tj. 220 m2.

Ponadto wykonane otwory okienne w ścianie od strony działki nr [...]naruszały przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego z 1974 r., tj. rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki określone w § 12 ust.

1. Zgodnie z ww. przepisami odległość budynku od granicy nieruchomości powinna wynosić co najmniej 4 m, a jeżeli ściana budynku nie ma otworów okiennych lub drzwiowych 3 m. Przedłożony przez inwestora w grudniu 1984 r. projekt budowlany nie przewiduje likwidacji otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku w odległości 2,50 m od granicy z działką nr[...]. Organ ocenił, że wydana w związku z tym decyzja Urzędu Miejskiego w [...]Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1985 r. jest zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami art. 36 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych przepisy art. 36 ustawy Prawo budowane z 1974 r. należy zaliczyć do przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Wzruszenie takiej decyzji znosiłoby sankcje wobec sprawców samowoli budowlanej. Decyzja nakazowa wydana na podstawie art. 36 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. ma charakter związany i w związku z tym nie może być uchylona lub zmieniona w trybie przepisów art. 155 k.p.a. Wobec powyższego wykluczona jest możliwość uchylenia badanej decyzji na podstawie ww. przepisów.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania M. O. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Podkreślił także, iż decyzja z dnia [...] lutego 1986 r. została wydana na podstawie art. 36 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z naruszeniem przez inwestora § 5 a ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego, a więc na podstawie przepisów prawa, które jak sam zauważył skarżący, obecnie już nie obowiązują. Uchylenie przepisów prawa, które stanowiły podstawę do wydania decyzji objętej wnioskiem o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. uniemożliwia zastosowanie tego trybu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, który istniał w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, iż w świetle wyżej wskazanych okoliczności, pozostają one bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję M. O. zarzucił naruszenie:

1. - art. 36 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że charakter pierwszego z przywołanych przepisów – związany charakter decyzji nakazowej sprzeciwia się jej uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 k.p.a.;
2. - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów podniesionych przez skarżącego, co do pozbawienia stron postępowania M. F., M. C. i T. C. czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, która to okoliczność stanowi podstawę do wznowienia postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...]z dnia [...] lutego 1986 r. i Urzędu Miejskiego w[...], Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1985 r., jak też zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

Uwzględniając tę skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, po. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie co do zasady zgodził się ze stanowiskiem organów w kwestii możliwości wzruszenia tzw. decyzji związanej w trybie art. 155 k.p.a. akcentując, że zmianie lub uchyleniu takiej decyzji stoi na przeszkodzie interes społeczny, który w takim wypadku wyraża się w obowiązku przestrzegania określonych norm prawnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uszło jednak uwadze organów, że wskazana zasada uległa zachwianiu na skutek działania samych organów administracji. Nie było bowiem kwestionowane w niniejszej sprawie, iż nakaz objęty decyzją z dnia [...] lutego 1986 r. nie został wyegzekwowany przez organy administracji. W aktach znajdują się dokumenty świadczące o tym, że w stosunku do S. D. – inwestora, toczyło się postępowanie egzekucyjne; po wystawieniu tytułu wykonawczego i bezskutecznym upływie terminu do wykonania decyzji organ nałożył na ww. grzywnę w celu przymuszenia, jednakże nie podjął od tamtej pory, to jest od 22 lat, żadnych innych czynności mających na celu wyegzekwowanie nałożonych obowiązków.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż w przeciwieństwie do postępowania egzekucyjnego w postępowaniu cywilnym – egzekucja administracyjna obowiązków leży w gestii organów administracji. To organ jest wszak wierzycielem i od jego aktywności zależy w dużej mierze prowadzenie postępowania administracyjnego w przypadku opieszałości organu egzekucyjnego. Skoro organ nie podjął takich czynności przez tak długi czas, a egzekwowanie obowiązków administracyjnych nie podlega przedawnieniu, to należało rozważyć czy tego rodzaju zaniechanie nie uzasadnia przyjęcia, że uchyleniu decyzji nie stoi na przeszkodzie słuszny interes społeczny. Pojęcie to nie zostało wszak zdefiniowane w przepisach prawa a zatem przesłanka ta winna być oceniana przez organy administracji indywidualnie w każdej sprawie.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Sąd zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organy oceniły, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy interes społeczny stoi na przeszkodzie zastosowaniu art. 155 k.p.a., biorąc przy tym pod uwagę, że owo zaniechanie organu stanowi niewątpliwie naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 i 9 k.p.a. Sąd zwrócił też uwagę, że w związku z uchyleniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego nie ma możliwości zmiany decyzji wydanej w oparciu o ten akt prawny. Organ winien jednak rozważyć czy – biorąc pod uwagę szczególną sytuację faktyczną – decyzja z dnia [...] lutego 1986 r. nie winna zostać uchylona.

O ile bowiem – co do zasady - zmiana przepisów uniemożliwia wydanie decyzji zmieniającej w rozumieniu art. 155 k.p.a., o tyle nie stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji. Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji uznał natomiast, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wskazanym przez skarżącego, ani też zarzut nienależytego ustalenia stron postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ. Zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. a) art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy wydały uchylone przez Sąd decyzje przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności bez wyjaśnienia czy interes społeczny stoi na przeszkodzie zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a., podczas gdy okoliczności sprawy zostały całkowicie wyjaśnione, zaś ewentualne ustalenie istnienia wyłącznie jednej przesłanki w postaci interesu społecznego byłoby niewystarczające dla zastosowania art. 155 k.p.a.,
2. b) art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zastosowanie tego przepisu byłoby uzasadnione ustaleniem istnienia wyłącznie jednej przesłanki, w postaci istnienia interesu społecznego, podczas gdy zastosowanie art. 155 k.p.a. możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostają łącznie cztery wymienione w nim przesłanki,
3. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez przyjęcie, iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyżej przedstawione zarzuty, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania i treść wydanych rozstrzygnięć oraz odwołano się do stanu prawnego obowiązującego na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r., a także do analizy przesłanek z art. 155 k.p.a. Wskazano, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły łącznie przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. Tym samym za nieuzasadniony w ocenie autora skargi kasacyjnej należało uznać zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych autor skargi kasacyjnej wskazał dodatkowo, że przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. O. wniósł o:

1. 1) odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. i art. 174 pkt.2) p.p.s.a. z uwagi na nieprawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych - brak wskazania w jaki sposób rzekome naruszenie przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. 2) odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż skarga me spełnia wymogów formalnych polegające na niewskazaniu w treści pisma pełnomocnika strony przeciwnej, a w razie braku uwzględnienia powyższych wniosków o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw dla jej uwzględnienia.

M. O. wniósł ponadto o zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawione zostały argumenty na poparcie sformułowanych wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na tej właśnie podstawie, a jej autor, wbrew odmiennym twierdzeniom M. O. zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazał, że na skutek błędnej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji doszło do uwzględnienia skargi, podczas gdy powinno dojść do jej oddalenia. Tym samym dał wyraz temu, jaki wpływ na wynik sprawy miało podnoszone przez niego naruszenie przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów wskazać przyjdzie, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sformułowany w ten sposób, że zastosowanie tego przepisu byłoby uzasadnione ustaleniem istnienia wyłącznie jednej przesłanki, w postaci istnienia interesu społecznego, podczas gdy zastosowanie art. 155 k.p.a. możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostają łącznie cztery wymienione w nim przesłanki, nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew bowiem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, jakoby sama przesłanka istnienia interesu społecznego była wystarczająca do uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przeprowadził rozważania, w wyniku których doszedł do przekonania, że przesłanka ta w niniejszej sprawie mogła zostać uznana za spełnioną.

Zresztą rozważania w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafne i w pełni je podziela. Nie sposób jednak odczytać z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, aby w ponownym postępowaniu organy administracji publicznej nie miały badać pozostałych przesłanek warunkujących możliwość uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Również za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Odnośnie tego ostatniego przepisu (art. 107 k.p.a.) nie wskazano w skardze kasacyjnej, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut, ani też na czym miałoby polegać jego naruszenie. Odnośnie natomiast pozostałych przepisów, to stwierdzić przyjdzie, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do ich naruszenia w toku postępowania administracyjnego, co doprowadziło do przedwczesnego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota naruszenia przez organy tych przepisów była jednak inna, aniżeli ta, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja zasad wyrażonych w przytoczonych przepisach, w okolicznościach niniejszej sprawy, winna polegać na naprowadzeniu strony postępowania na takie działania procesowe, które w efekcie mogłyby doprowadzić do rezultatu zgodnego nie tylko z jej oczekiwaniami, ale także zgodnego z interesem społecznym przy jednoczesnym poszanowaniu obowiązującego porządku prawnego.

Z treści złożonego przez M. O. wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że jego intencja sprowadza się m.in. do żądania uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 1986 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 1985 r. Rolą organów wszczynających postępowanie nadzwyczajne, w sytuacji kiedy a priori przyjęto założenie, że decyzja związana nie podlega weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a., było wskazanie stronie lub chociażby zwrócenie się do strony z taką informacją, a tym samym umożliwienie jej ewentualnej modyfikacji, sprecyzowania lub zmiany wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym byłoby rozważenie, czy do wyeliminowania kwestionowanych decyzji nie mogłoby dojść w trybie ich wygaszenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Analizując wymagane tym przepisem przesłanki konieczne do zastosowania instytucji wygaszenia decyzji stwierdzić przyjdzie, że w niniejszej sprawie niewątpliwie leżałoby to w interesie strony.

Dodatkowo, jak już wcześniej wskazano, wyeliminowanie przedmiotowych decyzji wydanych w latach 1985 i 1986 spełnia przesłankę zgodności z interesem społecznym, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Pozostaje zatem kwestia rozważenia bezprzedmiotowości tamtych decyzji. Rozważając tę kwestię wskazać należy na stanowisko doktryny, w którym podkreśla się, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz s. 765). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego.

Decyzja administracyjna jest bowiem narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Zdaniem T. Wosia "powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków" (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej... w: PiP z 1992 r., z. 7, s. 51). Inaczej mówiąc "kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana" (tamże, s. 51).

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2025/12, wyraził pogląd, w myśl którego przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż ustalone okoliczności faktyczne, w szczególności częściowe wykonanie decyzji, brak działań organów zmierzających do egzekucji nałożonych obowiązków, znaczny upływ czasu, a ponadto uchylenie przepisów regulujących normatywy powierzchni będące m.in. wynikiem zmian ustrojowych, skłaniają do przyjęcia tezy, że decyzje z dnia [...] września 1985 r. oraz z dnia [...] lutego 1986 r., stanowiące przedmiot wniosku skarżącego, stały się bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrując sprawę wezmą pod uwagę wyrażoną wyżej ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie w trybie art. 162 k.p.a.

Odnosząc się jeszcze po krótce do wniosków o odrzucenie skargi kasacyjnej sformułowanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stwierdzić przyjdzie, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Kwestia spełnienia wymogu wynikającego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. została już na wstępie omówiona, natomiast niewskazanie w treści skargi kasacyjnej pełnomocnika strony przeciwnej nie stanowi jej braku formalnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kierując się w tym zakresie treścią art. 207 § 2 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl