Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2045/19

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1633/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P.-F. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2018 r. nr MDP.051.1042.2017 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r. znak MDP.051.1042.2017, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", po rozpatrzeniu zażalenia M. P.-F., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 6 kwietnia 2017 r. znak: WFB.VI.3151.55.2014-10. o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Zdrowia stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie skarżącej do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka było prowadzone w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym Minister zauważył, iż wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r. poz. 151) oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753).

Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej i braku uprawnień PPIS w Inowrocławiu do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystawienia tytułu wykonawczego, Minister wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Kujawsko-Pomorski.

Skargę na postanowienie z dnia 8 maja 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P.-F. wnosząc o jego uchylenie wraz z uchyleniem poprzedzającego postanowienia organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania egzekucyjnego oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Powołując m.in. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 11 ustawy i wskazał, że nie mogło budzić wątpliwości to, że obowiązek szczepień ochronnych ma charakter prawny, wynikając bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych. Zdaniem Sądu, nie zmienia tej oceny okoliczność, że Główny Inspektor Sanitarny Program Szczepień Ochronnych na dany rok ogłasza w formie komunikatu, gdyż zawarte w nim są jedynie specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia. Komunikat ten jest wydawany celem wykonania obowiązku nałożonego ustawą i nie można mu przypisywać charakteru samoistnego źródła prawa. To, że obowiązkowe szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza zatem, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej.

Mając zaś na uwadze art. 17 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy Sąd uznał, że wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej, badanie kwalifikacyjne nie jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Analizowanej regulacji nie można bowiem rozumieć inaczej niż w sposób, zgodnie z którym obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia powoduje, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

W ocenie Sądu argument, iż dziecko skarżącej ma mieć problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia z tego punktu widzenia nie mógł mieć wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, skoro kwestia związana ze stanem zdrowia syna i możliwymi przeciwwskazaniami do podania go szczepieniu mogła zostać rozważona wyłącznie po zgłoszeniu się skarżącej na badanie kwalifikacyjne.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, którym w ocenie skarżącej jest w tej sprawie powiatowy inspektor sanitarny. W rozpoznawanej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu nie działał w charakterze organu egzekucyjnego, lecz wierzyciela, zaś status organu egzekucyjnego posiada Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. okazał się niezasadny.

W ocenie Sądu nie jest również zasadny podniesiony dopiero na etapie skargi do sądu zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 §1 pkt 8 u.p.e.a.). Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać ich, powołując nowe podstawy – ani w toku postępowania egzekucyjnego (np. w zażaleniu do organu drugiej instancji), ani tym bardziej w postępowaniu sądowym. Nie jest zatem wystarczające – jak czyni to skarżąca w skardze – ograniczenie się do podnoszenia, że środek ten nie powinien znaleźć zastosowania wobec rodziny, w skład której wchodzi troje dzieci.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. dotyczącego niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 tej ustawy. Sąd zauważył, że zarzut ten skarżąca w skardze odnosi do innych okoliczności, niż okoliczności wskazywane przez nią w postępowaniu egzekucyjnym. W toku postępowania przed organami zarzut postawiony przez zobowiązaną w oparciu o art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. strona powiązała z wydaniem tytułu wykonawczego według nieprawidłowego, nieobowiązującego wzoru (TYT-3 zamiast TW-2), natomiast w skardze łączy go z brakiem dokładnego określenia treści obowiązku podlegającego egzekucji w związku ze wskazaniem w nim ogólnego obowiązku poddania dziecka zaległemu szczepieniu ochronnemu w ramach Programu Szczepień Ochronnych.

W ocenie Sądu, w odniesieniu do argumentacji podnoszonej przez zobowiązaną w toku postępowania egzekucyjnego Minister trafnie wskazał, że ocena o prawidłowości sporządzenia tytułu wykonawczego z dnia 1 lipca 2014 r. na właściwym wzorze wynikała z zastosowania § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. poz. 650), który dopuścił stosowanie wzorów tytułów wykonawczych stanowiących załączniki nr 4-7 oraz nr 24 i 25 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. rozporządzenia z 2014 r., tj. do 21 listopada 2014 r. W odniesieniu zaś do argumentacji skargi Sąd stwierdził, że podstawa prawna obowiązku, jak i jego treść zostały wskazane w tytule wykonawczym precyzyjnie, w sposób umożliwiający przeprowadzenie egzekucji, co nie pozwalało uwzględnić skargi w oparciu o postawione w niej zarzuty naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 6 u.p.e.a.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 oraz art. 81 K.p.a., a także art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Odnośnie ostatniego stwierdził, że wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych spełnia kryteria ingerencji przewidzianej przez ustawę, a ponadto koniecznej w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób. Ochrona zdrowia społeczeństwa stanowi, zdaniem Sądu, uzasadnione dobro publiczne, którego realizacja uprawnia do wprowadzenia obowiązkowych szczepień zabezpieczających przed chorobami zakaźnymi, które są szczególnie niebezpieczne ze względu na ryzyko epidemii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
2. l. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
3. 1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,
4. 2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło trzynasty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 19 r. życia (WZW typu B błonica, tężec, krztusiec);
5. 3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,
6. 4. (w skardze kasacyjnej oznaczono jako "5.") art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 " art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności" polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Nadto wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzania określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Ewentualnie, wniosła o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, że w ocenie skarżącej powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny, wniesiono też o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 2 marca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne albowiem pełnomocnik strony skarżącej pomimo żądania rozprawy online od grudnia 2021 r. nie zgłasza udziału w wyznaczonych rozprawach.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a.", "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji".

Od razu zaznaczyć warto, że zarówno powyższy przepis, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, powoływane są według brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

Kontrolowanym w niniejszym postępowaniu aktem administracyjnym jest postanowienie w przedmiocie uznania za niezasadne zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, przy czym w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku, braku wymagalności obowiązku oraz niewykonalności obowiązku stanowiły zaś zarzuty o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5, co oznacza, że stanowisko wierzyciela było wiążące dla organu egzekucyjnego.

Stanowisko to Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Inowrocławiu, będący wierzycielem, zajął w postanowieniu z dnia 17 listopada 2014 r., znak: N.EP 538-1-7/14, w którym uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. W związku z niewniesieniem przez zobowiązaną zażalenia, postanowienie organu I instancji stało się ostateczne.

Związanie stanowiskiem wierzyciela nie dotyczy Sądu.

Przypomnieć warto, że na skutek noweli z dnia 9 kwietnia 2015 r., w art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a., zawarto zastrzeżenie, według którego, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegały postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służyło zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

W konsekwencji, stanowisko wierzyciela podlegało kontroli wraz z postanowieniem w sprawie zarzutów, na podstawie art. 135 P.p.s.a.

Stanowisko o braku związania sądu, rozpoznającego skargę na postanowienie w sprawie zarzutów, postanowieniem w przedmiocie stanowiska wierzyciela, było wyrażane także poprzednio, przed nowelą art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1490/10; z 11 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 1904/09, z 28 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1006/07, z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 216/10), przy czym należy zwrócić uwagę na to, że należało uwzględniać ewentualne stanowisko sądu administracyjnego w tej mierze, w razie rozpoznania skargi na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela.

Dla porządku odnotować można, jakkolwiek nie ma to znaczenia w niniejszej sprawie, że do kolejnej noweli ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji doszło na mocy ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Obecnie zażalenie na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela nie jest przewidywane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ma zatem potrzeby ograniczenia obowiązującego poprzednio w art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez przyjęcie, że przepisy są podstawa prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych.

Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej wynikające bezpośrednio z przepisów prawa.

Do takich zaś obowiązków należy zaliczyć obowiązek szczepienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Powyższy obowiązek skonkretyzowany został w art. 17 ust. 1 wymienionej ustawy, który stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".

Wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Na podstawie tego upoważnienia Minister właściwy do spraw zdrowia został uprawniony do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in.:

1. 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,
2. 2) osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.

Syn skarżącej O. F., urodzony 3 grudnia 2005 r., podlega obowiązkowi szczepień ochronnych przeciwko wymienionych w tytule wykonawczym z dnia 1 lipca 2014 r. nr 10/14. Opiekę nad małoletnim synem O. sprawuje skarżąca będąca jego matką. Na niej więc spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny. Treść tego obowiązku została stwierdzona w tytule wykonawczym z dnia 1 lipca 2014 r. nr 10/14, wystawionym przez PPIS w Inowrocławiu.

Przywołane powyżej regulacje przewidują zaś obowiązek szczepienia z mocy prawa.

Bezzasadne są wobec tego twierdzenia skargi kasacyjnej, że obowiązek szczepienia nie ma podstawy prawnej ze względu na to, że wynika on z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego pt. Program Szczepień Ochronnych (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2547/18 i II OSK 2546/18).

Skoro obowiązująca regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku wymagalności obowiązku. Obowiązek został nałożony z mocy prawa, w drodze przepisów powszechnie obowiązujących. Ogłoszony przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczególnymi wskazaniami dotyczącymi stosowania szczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej nie stanowi podstawy obowiązku. Obowiązek wynika z mocy ustawy i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jedynie warunkuje ten obowiązek (patrz: wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2925/17).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny.

Wskazać trzeba, iż odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnego do szczepienia nie stanowi przesłanki wskazującej na niewykonalność wyżej opisanego obowiązku szczepienia.

Zgodnie z art. 17 ust.

2. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 4 (art. 17 ust. 3 tej ustawy).

Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika konieczność poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Oznacza to powinność poddania się również badaniom kwalifikacyjnym, celem wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Odmowa wzięcia udziału w badaniu uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu (patrz: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Zauważyć także trzeba, że oczywiście wadliwe jest powołanie się w skardze kasacyjnej na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 237, poz. 2018) zostało uchylone z dniem 1 października 2011 r. i zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086 ze zm. – w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2016 r. poz. 849 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.).

To, że szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej. Podstawą wydania tego komunikatu jest art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. To ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania materii dotyczącej obowiązkowych szczepień ochronnych. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, aby materią tą miał zajmować się sam ustawodawca, który w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Obowiązek wynika z mocy ustawy i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jedynie warunkuje ten obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2925/17).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 § 1 (powinno być art. 17 ust.

1) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w związku z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku dziecka, które ukończyło trzynasty rok życia upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 19 r. życia.

W przepisie art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń zawarto upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia.

Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 11, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 marca roku poprzedzającego realizację tego programu.

Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Jak wynika z poprzedzających rozważań, nie ma podstaw w świetle stosownych upoważnień, do kwestionowania powszechnej mocy obowiązującej przepisów wykonawczych do omawianej ustawy.

Wymagalność obowiązku poddania dziecka szczepieniu nie wynika natomiast wyłącznie z wieku stanowiącego zakończenie okresu obowiązku poddania szczepieniu, o którym to okresie mowa w przepisach § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki. Innymi słowy - materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (patrz: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (patrz: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa (sygn. akt SK 81/19) ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności:

1. 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
2. 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
3. 3) art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP.

W konsekwencji stanowiska przedstawionego powyżej, o braku zasadności postawienia prawnego sformułowanego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zawiesił postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.