Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków zespołu dworsko-parkowego w [...], gmina [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z [...] grudnia 1985 r. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły: art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.
Minister nie podzielił stanowiska właściciela zabytku, Gminy [...], że obiekt będący przedmiotem postępowania nie przedstawia obecnie żadnych wartości zabytkowych. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z [...] grudnia 1985 r., opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 11 stycznia 2012 r., jak również ocena aktualnego stanu zachowania zabytku przyjęta na podstawie protokołu oględzin nieruchomości dokonanych w dniu 28 czerwca 2012 r. przez pracowników Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, daje podstawy do sformułowania wniosku, iż nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 13 ustawy o ochronie zabytków upoważniających organ do skreślenia zespołu dworsko-parkowego w [...], gmina [...], z rejestru zabytków. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że zabytek ten uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej.
Minister wskazał, że zespół dworsko-parkowy w [...] został objęty ochroną prawną w zakresie wchodzących w jego skład: parku podworskiego, sadzawki, odnogi rzeki [...] i młyna murowanego z lat 20. XX wieku (decyzji o wpisie do rejestru zabytków z [...] grudnia 1985 r.). Zespół ten powstał na gruntach dawnego folwarku starościńskiego, na których po rozbiorach wzniesiono klasyczny dwór, otoczony ozdobnym ogrodem spacerowym. W 1961 r. budynek został rozebrany, a park przekazano [...], z przeznaczeniem na ośrodek wypoczynkowy. W tym celu teren założenia został na nowo zagospodarowany według projektu opracowanego w latach 1968-1970 w Biurze Projektów Budownictwa Wiejskiego w [...]. Nowy właściciel nieruchomości dokonał zmian w zagospodarowaniu i kompozycji parku poprzez budowę pawilonów wypoczynkowych i usługowych, parkingów i boisk oraz wprowadzenie nowego układu dróg i ścieżek. Staw przekształcony został na kąpielisko. Podczas tych prac wycięto część drzew i dokonano nowych nasadzeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Gminy [...] stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił w całości. Celem postępowania w sprawie skreślenia zabytku z rejestru jest ustalenie, czy zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej bądź ponowna ocena tej wartości w oparciu o nowe ustalenia naukowe, a nie ocena zasadności decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W rozpatrywanej sprawie ochroną prawną objęto częściowo przekształcony teren dworsko-parkowy.
W ocenie Sądu Minister prawidłowo wskazał, że przywoływane przez Gminę argumenty dotyczące rozebrania budynku dworu, wprowadzenia nowego układu komunikacyjnego oraz wycięcia drzew drzewostanu, mające świadczyć o zniszczeniu zabytku w stopniu uzasadniającym jego skreślenie z rejestru, znane były organowi konserwatorskiemu już w dacie wpisu do rejestru zabytków. Właściwy wówczas konserwator zabytków uznał wysoką wartość zabytkową tego założenia i wpisał je do rejestru zabytków, będąc świadomy powyższych przekształceń. Jednocześnie w toku postępowania ustalono, że od czasu wydania decyzji z [...] kwietnia 2012 r. na terenie zespołu dworsko-parkowego nie zaszły żadne zmiany. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, iż zespół dworsko- pałacowy nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej, co uzasadniałoby skreślenie go z rejestru zabytków na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.
Z analizy przeprowadzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] wynika, że oceniany obiekt nadal pozostaje obiektem o istotnej wartości historycznej, estetycznej oraz przyrodniczej. Mimo deformacji parku i lat zaniedbań, zachowane zadrzewienia oraz układ wodny do dziś wykazują cechy elementu komponowanego, dopełnionego akceptowalnymi nawarstwieniami nasadzeń z lat powojennych. Zasadniczym walorem jest tu istniejąca zieleń, staw, a także sam teren stanowiący integralną część zabytkowego założenia. Wartości chronione tego założenia podnoszą takie elementy jak figurka [...] oraz stary młyn. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie wskazał zaś na zachowaną czytelną kompozycję założenia, którego istotnym elementem jest park z zachowanym starodrzewem z okresu funkcjonowania rezydencji oraz układem wodnym.
Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina [...] podniosła zarzuty naruszenia:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków w związku z niezastosowaniem tego przepisu w sytuacji, gdy obiekt objęty ochroną uległ zniszczeniu oraz na skutek dokonanych zmian utracił wartość historyczną;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, tj. błędnym przyjęciem, że zespół dworsko-pałacowy w [...] nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej czy naukowej, gdy w istocie nastąpiło tego rodzaju kwalifikowane zniszczenie, które powinno skutkować wydaniem decyzji o skreśleniu z rejestru zabytków. W ocenie strony skarżącej, pozostawanie na nieruchomości kilku grup drzew oraz pojedynczych okazów z okresu funkcjonowania ośrodka rezydencjonalnego (które w przypadku wykreślenia obiektu z rejestru zabytków podlegać będą ochronie przewidzianej przepisami ustawy o ochronie przyrody), stawu oraz części rzeki nie jest wystarczający dla przyjęcia istnienia walorów historycznych czy artystycznych obiektu. Opisany w protokole oględzin z dnia 28 sierpnia 2012 r. stan parku świadczy ewidentnie o jego degradacji.
Z powołanych względów skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przesłankę skreślenia zabytku z rejestru stanowi zniszczenie zabytku w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, jak również brak potwierdzenia w nowych ustaleniach naukowych wartości obiektu będącej podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w odniesieniu do wpisanego do rejestru zabytków zespołu dworsko-parkowego w [...] przesłanki te nie zostały spełnione. Do przyjęcia takiej oceny doprowadziły ustalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w świetle których ochroną konserwatorską w rozpoznawanej sprawie objęty został obiekt częściowo już przekształcony przed datą wpisania go do rejestru zabytków, który do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej i artystycznej.
W świetle bezspornych ustaleń, na mocy decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie z [...] grudnia 1985 r. ochroną objęto znajdujące się w zespole dworsko-parkowy w [...]: park, staw, odnogę rzeki [...] oraz młyn murowany z lat 20. XX wieku. Przed datą wpisania do rejestru zabytków na terenie obiektu nie istniał już klasyczny dwór, rozebrany w 1961 r., zaś teren został na nowo zagospodarowany według projektu opracowanego w latach 1968-1970, w ramach realizacji którego dokonano zmian w zagospodarowaniu i kompozycji parku poprzez budowę pawilonów wypoczynkowych i usługowych, parkingów i boisk oraz wprowadzenie nowego układu dróg i ścieżek, przekształcenia stawu w kąpielisko. Podczas tych prac wycięto zarazem część drzew i dokonano nowych nasadzeń.
Zarzuty strony skarżącej, iż aktualnie objęty ochroną obiekt uległ całkowitej degradacji i utracił w stopniu całkowitym walory użytkowe i architektoniczne nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 11 stycznia 2012 r. wynika, że od daty wpisania zespołu dworsko-parkowego do rejestru zabytków do dnia sporządzenia tejże opinii, na terenie obiektu zaszły różnorodne zmiany, jednakże nadal w znacznym stopniu czytelny jest układ kompozycyjny założenia, a na terenie parku zachowało się wiele okazów starodrzewu pochodzącego z czasu funkcjonowania rezydencji. W opinii wskazuje się na wyraźnie czytelne powtarzające się elementy kompozycyjne w postaci grup i kęp lip, pozostałości szpalerów kasztanowców i grabów, pojedynczych okazów dębów, lip, klonów i wierzb, a także duże zgrupowanie drzew olszy czarnej we wschodniej części parku.
To historyczne zadrzewienie, a także integrujące się z nim powojenne nasadzenia, tworzą urozmaicone pod względem dendrologicznym założenie parkowe. Wiekowy drzewostan, położonego na obrzeżach wsi parku, stanowi bardzo ważny element w miejscowym krajobrazie kulturowo-przyrodniczym, stanowiąc jednocześnie świadectwo istniejącego w tym miejscu dworu i otaczającego go założenia parkowego. We wnioskach końcowych opinii wskazano, że zespół dworsko-parkowy w [...] nadal pozostaje obiektem o istotnej wartości historycznej, estetycznej oraz przyrodniczej, odgrywającym ważna rolę w układzie przestrzennym i krajobrazie wsi. Uznano ponadto, że mimo deformacji parku zachowane zadrzewienie oraz układ wodny nadal wykazują cechy elementu komponowanego. Taką ocenę aktualnego stanu zachowania i wartości zabytku potwierdzają ustalenia przyjęte następnie przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w trakcie oględzin obiektu dokonanych w dniu 28 sierpnia 2012 r. W protokole oględzin stwierdzono, m.in., że zachowane zostały czytelna kompozycja założenia, starodrzew z okresu funkcjonowania rezydencji, układ wodny oraz powojenne nasadzenia.
W tych warunkach nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżącej gminy, że opisany w protokole oględzin z 28 sierpnia 2012 r. stan parku świadczy o jego degradacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca gmina nie przedstawiła przekonujących argumentów, które mogłyby przyczynić się do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w rozstrzygnięciu Sądu I instancji. Z tych względów, jak również mając na uwadze brak wskazania w skardze kasacyjnej z czego wynika przyjęte w niej stanowisko, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niepełny, zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało oddalić. Strona skarżąca nie wskazała w szczególności jakie inne, stosowne działania w zakresie pozyskania dodatkowego materiału dowodowego zobowiązany był podjąć organ administracji rządowej prowadzący postępowanie w tej sprawie, nie przedstawiła także kontr dowodów w celu podważenia okoliczności stwierdzonych przez organ.
Należy zauważyć, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku nieograniczonego poszukiwania dowodów, gdyż nałożony na nie ma mocy art. 7 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmuje dokonywanie czynności niezbędnych, te zaś, na gruncie rozpoznawanej sprawy, zostały przez Ministra podjęte.
Wzgląd na powyższe ustalenia nakazuje jednocześnie stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji niebezpodstawnie zaaprobował ocenę organu administracji, iż zespół dworsko-parkowy w [...], pomimo zmian które w nim zaszły od momentu wpisania go do rejestru zabytków zachował swą wartość historyczną i artystyczną, tj. nie utracił wartości, które posiadał w dacie wpisu do rejestru zabytków, co nie pozwalało na skreślenie go z rejestru zabytków na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z powołanych względów zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy również należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Pogarszający się na stan zachowania zabytku nieruchomego będącego, m.in., parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, nie ma wpływu na zakres ochrony prawnej przyznawanej tego rodzajom zabytków, skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji - zabytki tego typu podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.