Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2048/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto Koszalin uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr XXXIV/484/2017 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy Bojowników o Wolność i Demokrację (zwanej dalej uchwałą).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w § 1 ww. uchwały zmieniono dotychczasową nazwę ulicy "Bojowników o Wolność i Demokrację", nadając jej nową "Bojowników o wolność i demokrację", stosownie do art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 744, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą dekomunizacyjną". W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że nowa nazwa ulicy obejmuje wszystkich walczących o wolność i demokrację na przestrzeni ostatnich wieków z podkreśleniem, że wolność i demokracja stanowią wartości uniwersalne, które należą do podstawowych wyznaczników współczesnej cywilizacji, a zatem nazwa ta nie stanowi uhonorowania organizacji kombatantów z okresu PRL.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 października 2017 r. Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g." stwierdził nieważność ww. uchwały. Zdaniem Wojewody jednakowe brzmienie nazw ulic świadczy o tym, że nie została zmieniona nazwa ulicy, a jedynie forma jej zapisu. Działanie Rady Miejskiej jest więc działaniem pozornym i stanowi próbę obejścia przepisów art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. Bez względu na sposób zapisu nazwy ulicy w polskiej tradycji nazwa ta dotyczy wyłącznie Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, a więc organizacji, o której mowa w art. 1 ww. ustawy. Związek ten przez wszystkie lata swej działalności podporządkowany był Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, zarówno politycznie jak i organizacyjnie, a jego głównym celem była obrona interesów PRL oraz zakłamywanie prawdziwej historii walki z okupantem niemieckim i okupantem radzieckim.

Gromadził dokumenty dotyczące likwidacji struktur podziemia niepodległościowego w Polsce w latach 1944 – 1956 i dlatego odwołanie się w uzasadnieniu uchwały do żołnierzy podziemia niepodległościowego organ nadzoru przyjął za daleko idące nadużycie. Wojewoda wskazał także na uzyskaną w sprawie opinię Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 12 września 2017 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina Miasto Koszalin, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. Skarżąca, powołując się na stanowisko Instytutu Pamięci Narodowej wskazała, że istnieją nazwy wieloznaczne oraz niosące pozytywne treści, które w okresie komunizmu były jedynie fałszywie interpretowane. Nie wymagają one zmiany, o ile samorząd przyjmie nową uchwałę, precyzując w uzasadnieniu zakres rozumienia przedmiotu upamiętnienia, tak aby nie podlegał on normom z art. 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu do uchwały wskazano na rzeczywistych bojowników o prawdziwą wolność i demokrację: uczestników powstania styczniowego, walk o niepodległość w latach 1918 - 1921 oraz w okresie II wojny światowej aż do czasów współczesnych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rację należało przyznać skarżącej, że dokonana uchwałą zmiana nazwy ulicy sprostała wymogom ustawy. Motywy dokonanej zmiany wynikają wprost z uzasadnienia uchwały i są wystarczające. Pomimo formalnego zachowania nazwy ulicy przy jednoczesnej zmianie pisowni, faktycznie całkowitej zmianie uległ jej desygnat. Osiągnięty został cel ustawy dekomunizacyjnej i nie można uznać dokonanej zmiany za pozorną, mającą na celu obejście prawa. Istotne jest zbadanie intencji nadania nazwy. Analizując argumentację przedstawioną przez Wojewodę, Sąd przywołał treść art. 2 ust. 1 – 3 ww. ustawy podkreślając, że przepisy ustawy nie przewidują prowadzenia poza opinią Instytutu Pamięci Narodowej (dalej w skrócie IPN) postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, jednak nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone.

Opinia IPN powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Opinia ta jest dowodem w sprawie a przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru. Nie jest rzeczą Sądu polemika z ustaleniami dotyczącymi faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Opinia ta nie może być uznana za wiążącą w zakresie, w jakim stwierdza, że dana nazwa stanowi "symbol" komunizmu, której użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji zarówno w postępowaniu nadzorczym jak i w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Organ nie powinien bezrefleksyjnie powtarzać stwierdzeń tej opinii, lecz poczynić własne ustalenia, w tym sięgnąć do uchwały o nadaniu nazwy ulicy z dnia 16 czerwca 1972 r., czy też do protokołu z sesji Miejskiej Rady Narodowej w tym dniu, co pomogłoby odkodować nazwę ulicy i ustalić intencje uchwałodawcy.

Skoro jasnym celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu", to aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Tak jak za postacie symboliczne dla komunizmu można uznać postacie wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym stojące na czele PZPR, członków Komitetu Centralnego tej partii, milicji czy wojska, bowiem ich rola w tworzeniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie, przy czym oczywiście osoby te wymieniono przykładowo i można znaleźć w historii wiele innych postaci, organizacji cywilnych lub wojskowych, którym można by przypisać niechlubny charakter symboli komunizmu, to jednak nie symbolizują komunizmu osoby czy grupy osób, które wyłącznie semantycznie są kojarzone z organizacją działającą w tym systemie.

Celem ustawy jest – jak sam jej tytuł wskazuje – zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic lub obiektów symbolizujących komunizm. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli - patroni ulic objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej) jednoznacznie z tym systemem.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzenie przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą opiera się przede wszystkim na własnym przeświadczeniu, kojarzenia nowo nadanej nazwy ulicy wyłącznie z organizacją kombatancką o korzeniach PRL. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że aktualna nazwa również odwołuje się do funkcjonującej do 1990 r. organizacji kombatanckiej, zaś sama zmiana jest pozorna. Ocena organu, że nazwa "Bojowników o wolność i demokrację" nadal propaguje ustrój komunistyczny jest zbyt daleko idąca albowiem takie, jak zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym rozumienie nowej nazwy buduje w świadomości społecznej przekonanie, że niezależnie od tego, w jakim kontekście to wyrażenie (nazwa) zostanie użyte, ma ono zawsze zabarwienie pejoratywne i gloryfikuje symbolikę komunistyczną. Nie taki był jednak cel ustawy. W polskim prawodawstwie funkcjonuje określenie "bojownik" czy jego synonim "walczący" (w imię jakiejś idei) o wolność i demokrację, o wolność i niezawisłość Polaków i – co nie jest nadużyciem – nie rodzi skojarzeń z propagowaniem idei wymienionych w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Określenia te dotyczą osób bardzo ważnych w historii Polski, walczących o szczytne idee (zob. uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 czerwca 2016 r. i 8 marca 2018 r. oraz uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 marca 2018 r.). Nadto zdaniem Sądu w rozstrzygnięciu nadzorczym nie uwzględnia się złożonego charakteru historii Polski oraz wieloznaczności języka polskiego. Kwestionowana nazwa ulicy może budzić czasami niejednoznaczne, ale niekoniecznie negatywne skojarzenia z punktu widzenia ustawy. Analiza art. 1 ust. 2 ww. ustawy wyklucza przyjęcie, że upamiętniają komunizm nazwy wieloznaczne, kojarzone z określeniami o różnym charakterze, a po wtóre mogą co prawda mieć częściowy związek z nazwą, którą można wiązać z komunizmem jako takim, ale jednocześnie stanowią określenie, które takiego związku nie ma.

Tym samym zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada Miejska nie dopuściła się naruszenia przepisów ustawy dekomunizacyjnej i u.s.g., a Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nadużył swych uprawnień. W rezultacie, przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej jako P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Zachodniopomorski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, to jest:
2. a) art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że zmiana jedynie pisowni nazwy ulicy nie jest zmianą pozorną jak również, że zmiana nazwy ulicy sprostała wymogom ww. ustawy i tym samym nie propaguje komunizmu lub innego ustroju totalitarnego;
3. b) art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez uznanie, że opinia IPN nie ma wiążącego charakteru w sferze historycznej oraz poprzez uznanie, że organ nadzoru winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie;
4. 2) naruszenie prawa procesowego, to jest:
5. a) art. 148 § 2 P.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy i tym samym uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego bez odniesienia się do zgłoszonych zarzutów tj. naruszenia zasady podziału kompetencji pomiędzy organy jednostki samorządu terytorialnego;
6. b) art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 K.p.a. polegające na nie przeprowadzaniu wnikliwego postępowania dowodowego, co miało wpływ na ocenę prowadzonego postępowania i uznanie je za przewlekłe i prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Gminy Miasta Koszalin na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych oraz zrzekł się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasto Koszalin, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz do strony przeciwnej kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a Gmina Miasto Koszalin w odpowiedzi na skargę zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że zmiana jedynie pisowni nazwy ulicy nie jest zmianą pozorną jak również, że zmiana nazwy ulicy sprostała wymogom ww. ustawy i tym samym nie propaguje komunizmu lub innego ustroju totalitarnego.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2 tej ustawy). Nie ulega wątpliwości, że norma prawna zawarta w ww. przepisie posługuje się pojęciami ogólnymi wymagającymi każdorazowo wykładni i dokonania prawidłowej subsumpcji. Poza nielicznymi przypadkami w których nazwy ulic wprost odwoływały się do symboli ustrojów totalitarnych, w tym także do osób propagujących takie ustroje lub będących ich symbolami, w każdym przypadku należy ocenić, czy dana osoba, wydarzenie, organizacja lub inne oznaczenie symbolizuje dany ustrój totalitarny.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że samo pojęcie "Bojowników o wolność i demokrację" nie propaguje ustroju komunistycznego ani też nie promuje tego ustroju. Nawet sformułowanie "bojownik" nie stanowi ani symbolu ani propagowania komunizmu. Połącznie pojęć bojownika i słów "wolność" oraz "demokrację" tym bardziej nie propaguje idei komunizmu negującej, jak każdy ustrój totalitarny, zarówno samą demokrację jak i wolność.

Trafnie uznał również Sąd pierwszej instancji, że nazwa ulicy "Bojowników o wolność i demokrację" nie stanowi synonimu nazwy "Związek Bojowników o Wolność i Demokrację". Nie jest trafnym stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego jako organu nadzoru i wnoszącego skargę kasacyjną zgodnie z którym nazwa "Bojownicy o wolność i demokrację" kojarzy się tylko i wyłącznie ze Związkiem Bojowników o Wolność i Demokrację. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Zachodniopomorski nie wykazał, aby określenie "Bojownicy o wolność o demokrację" identyfikowało jedynie organizację pod nazwą Związek Bojowników o Wolność i Demokrację. Ma to szczególnie znaczenie w tej sprawie, ponieważ w zakresie jedynego konstytucyjnego kryterium nadzoru jakim jest legalność, organ nadzoru winien dokonywać oceny działania organów samorządu na podstawie tego kryterium a nie ocen pozaprawnych. Odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do samego odczucia organu nadzoru, kojarzenia pojęcia bojownika o wolność i demokrację z żołnierzami armii radzieckiej lub uznanie, że nowa nazwa nie satysfakcjonuje mieszkańców Miasta Koszalina nie stanowi kryterium legalności, a w istocie tak przyjęte kryterium nie poddaje się kontroli.

W świadomości społeczeństwa nazwa bojownicy o wolność i demokrację nie jest, jak chciałby tego organ wnoszący skargę kasacyjną, powszechnie kojarzona z ustrojem komunistycznym. Jeżeli już strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że taka nazwa pisana z małej litery będzie zawsze kojarzyła się z określonym związkiem funkcjonującym w czasach PRL-u o zdecydowanie negatywnej proweniencji, a więc że symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, to powinna przedstawić dowody potwierdzające ten fakt. Nie jest wystarczającym samo twierdzenie strony, że dana nazwa ma dla niej jednoznaczne skojarzenie. Poglądy strony skarżącej kasacyjnie nie mogą być jedynym źródłem odbioru skojarzeniowego danej nazwy. Coś, co w ocenie danego podmiotu jest symbolem czegoś (np. symbolem idei komunistycznej) nie staje się automatycznie obiektywnym symbolem danej idei. W orzecznictwie sądowym zajęto stanowisko, zgodnie z którym brak wykazania jakimkolwiek dowodem podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności związane z jedynym kojarzeniem danej nazwy z ustrojem komunistycznym nie może uzasadniać prawdziwości tego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18, opub. w LEX nr 2543548).

Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez uznanie, że opinia IPN nie ma wiążącego charakteru w sferze historycznej oraz poprzez uznanie, że organ nadzoru winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę ulicy w zakresie, w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1 tej ustawy wymaga opinii IPN-Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność. IPN posiada w tym postępowaniu pozycję organu eksperckiego i niewątpliwie opinia IPN jest istotnym dokumentem, jednakże jest nadal opinią, która podlega sprawdzeniu przez organ prowadzący postępowanie co do jej kompletności i spójności. W szczególności taka opinia nie ma charakteru wiążącego.

Jak zaś wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii, nie zawiera ona żadnych informacji pozwalających na jej kontrolę. Opinia z dnia 3 października 2017 r. zawiera ocenę IPN-u co do naruszenia powagi ustawy dekomunizacyjnej poprzez przyjęcie nazwy ulicy "Bojowników o wolność i demokrację" jak i podziału na bohaterów i prawdziwych bohaterów i tylko tych ostatnich pozwala na uhonorowanie jako kombatantów. Sugeruje, że upamiętnienie uczestników powstań narodowych, wojen i członków organizacji walczących o suwerenną Polskę mogłoby nastąpić poprzez nadanie właśnie nazwy "Kombatantów". W czterech zdaniach opinia ta opisuje Związek Bojowników o Wolność i Demokrację zawierając bardzo ogólne sformułowania o zakłamywaniu historii przez tę organizację i jej podporządkowaniu partii politycznej. Taka opinia w istocie nie stanowi żadnej opinii podlegającej ocenie chociażby poprzez brak wskazania źródeł, na podstawie których stwierdzono zawarte w niej stanowisko.

Jeszcze raz należy stwierdzić, że opinia IPN-u ma charakter dowodu z biegłych, sporządzona na podstawie szczególnych analiz, kwerendy archiwalnej dostępnej w placówkach badawczych, ustalenia określonych faktów lub wydarzeń. W orzecznictwie wskazuje się, że opinia jest niewiążącym poglądem określonego organu dysponującego wiedzą fachową, w kwestii zasadności i prawidłowości projektowanych rozwiązań przedłożonych do zaopiniowania (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18).

Uznanie opinii IPN-u jako aktu wiążącego w procedurze nadzorczej pozostaje w sprzeczności z regułami prowadzenia postępowania nadzorczego, które nakazują, aby to organ nadzoru wydawał rozstrzygnięcia nadzorcze, a nie podmiot zajmujący się ewidencjonowaniem, gromadzeniem, przechowywaniem, opracowywaniem, zabezpieczaniem, udostępnianiem i publikowaniem dokumentów organów bezpieczeństwa państwa wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. (art. 1 ust. 1 lit. a ustawy dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, z późn. zm.).

Uznanie IPN-u za w istocie organ nadzoru spowodowałoby pozaustawowe przekazanie kompetencji nadzorczych i to dodatkowo wbrew art. 171 ust. 2 Konstytucji RP stwierdzającemu, że to wojewoda jest organem nadzoru.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru zbyt pochopnie przyjął za prawidłową opinię IPN-u w kontekście zarzucanego Gminie Miasto Koszalin istotnego naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Organ nadzoru nie rozważył dostatecznie, czy dopuszczalna jest taka zmiana nazwy ulicy, która ma upamiętniać bojowników o wolność i demokrację bez ich przypisywania tylko do jednej organizacji kombatanckiej funkcjonującej w latach 1949-1990. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, Rada Miejska w Koszalinie zmieniając sposób zapisywania nazwy wyraźnie wskazała na okoliczności, jakie powinny być z tą nową nazwą kojarzone. Nowa nazwa ulicy ma upamiętniać każdego bojownika o wolność i demokrację i w trafnej ocenie Sądu pierwszej instancji takie założenie nazwa ta wypełnia.

Nie są zasadne zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy i tym samym uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego bez odniesienia się do zgłoszonych zarzutów tj. naruszenia zasady podziału kompetencji pomiędzy organy jednostki samorządu terytorialnego.

Przede wszystkim zarzut ten jest nieprawidłowo zredagowany. Art. 148 P.p.s.a. nie jest podzielony na wewnętrzne jednostki redakcyjne, a zarzut naruszenia zasad podziału kompetencji pomiędzy organy Gminy Miasto Koszalin w ogóle nie był przedmiotem ani zarzutów zawartych w skardze ani też rozstrzygania przez Sąd pierwszej instancji.

Również i ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 K.p.a. czyli przepisów prawa procesowego w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie przeprowadzanie wnikliwego postępowania dowodowego, co miało wpływ na ocenę prowadzonego postępowania i uznanie je za przewlekłe i prowadzone z rażącym naruszeniem prawa - jest oczywiście niezasadny i w żaden sposób uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał tej sprawy jako prowadzonej przewlekle lub z rażącym naruszeniem prawa, a sama skarga nie była skargą na przewlekłość lub bezczynność prowadzonego postępowania.

Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 7, 77 i 107 K.p.a. już chociażby z tego powodu, że Sąd administracyjny nie prowadził postępowania dowodowego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zawarte w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa wydając zaskarżony wyrok.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej i wniesienia w terminie odpowiedzi na skargę z żądaniem zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy Miasta Koszalin zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Zdanie Odrębne

UZASADNIENIE ZDANIA ODRĘBNEGO sędziego NSA Tamary Dziełakowskiej

Nie zgadzam się z oceną wyrażoną w niniejszej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r., że złożona w sprawie skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, a Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa, wydając zaskarżony wyrok. W mojej ocenie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie w sprawie zmiany nazwy ulicy zostało wydane w oparciu o prawidłową ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Podkreślenia na wstępie wymaga fakt, że przystępując do podjęcia uchwały z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy Bojowników o Wolność i Demokrację, Rada Miejska w Koszalinie nie kwestionowała konieczności jej podjęcia w świetle ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 – zwanej dalej ustawą). W uzasadnieniu uchwały wskazano wprost, że "uchwała wypełnia obowiązek nałożony na jednostki samorządu terytorialnego przez art. 1 ustawy (...)", jak również zaznaczono, że zmieniona nowa nazwa ulicy Bojowników o wolność i demokrację "nie jest uhonorowaniem Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, którego działalność była odzwierciedleniem polityki kombatanckiej PRL". Nie było zatem kwestionowane to, że w ocenie Rady Miejskiej ww. Związek był organizacją propagującą komunizm, symbolizującą represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 – 1989 (art. 1 ust. 2 ustawy). Jedyny problem w okolicznościach niniejszej sprawy, co również dostrzegł Sąd pierwszej instancji, dotyczył oceny tego, czy zmiana pisowni nazwy ulicy spełnia wymogi ww. ustawy.

Uważam, że Sąd pierwszej instancji, kwestionując w powyższym zakresie stanowisko Wojewody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego popadł w wewnętrzną sprzeczność, a ponadto nie przedstawił żadnych takich okoliczności, które by je skutecznie podważyły. Trafnie bowiem z jednej strony uznano w zaskarżonym wyroku, że "nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami dotyczącymi faktów historycznych zawartymi w opinii IPN", by następnie taką polemikę przeprowadzić samemu, szczególnie w aspekcie znaczenia słowa "bojownik". Również słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że "rzeczą Sądu jest zatem dokonanie oceny, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały o nadaniu nazwy ulicy (...) działa zgodnie z wolą ustawodawcy, czy faktycznie nowa nazwa ulicy nadal propaguje symbolikę komunistyczną", by następnie uznać, że organ opiera się przede wszystkich na własnym przeświadczeniu kojarzenia nowo powstałej nazwy ulicy i przedstawić swoje, przeciwne stanowisko również oparte na skojarzeniach.

Sąd pierwszej instancji pominął przy tym zarówno wyżej wskazywane stanowisko Rady Miejskiej zajęte przy podejmowaniu uchwały, jak i opinię Instytutu Pamięci Narodowej, z niejasnych zresztą przyczyn podważając wartość dowodową tej ostatniej, szczególnie w historycznym ujęciu znaczenia słowa "bojownik". Analiza ta zresztą wydaje się być zbędna, skoro Rada Miejska w uzasadnieniu do uchwały z dnia 30 sierpnia 2017 r. stwierdziła, że działalność Związku Bojowników o Wolność i Demokrację była odzwierciedleniem polityki kombatanckiej PRL i położyła w nim nacisk przede wszystkim na znaczenie słów "wolność" i "demokracja", a pomijając znaczenie słowa "bojownik".

W świetle powyższego zaznaczyć trzeba, że sąd administracyjny nie został wyposażony w jakiekolwiek instrumenty prawne umożliwiające mu merytoryczną ocenę sprawy, czy dokonywanie samodzielnych ustaleń i to w oderwaniu od argumentacji, tak Rady Miejskiej, jak i Wojewody. Należy także zdystansować się od takich zabiegów, jak w uzasadnieniu do niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, polegających na podzieleniu nazwy ulicy na poszczególne jej słowa, tj. "bojownik", "wolność" i "demokracja", każde z nich uznając za nie stanowiące symbolu propagującego komunizm. Ocenie w świetle przesłanek z art. 1 ww. ustawy podlega cała nazwa (własna) organizacji w nawiązaniu, jak w niniejszej sprawie, do charakteru tej organizacji, która – raz jeszcze należy podkreślić – nie budziła wątpliwości organów, że była związana z systemem władzy w Polsce w latach 1944 – 1989, jak w art. 1 ust. 2 ustawy.

Także za niezrozumiałą należy uznać zastosowaną przez Sąd pierwszej instancji, a powtórzoną również przez Naczelny Sąd Administracyjny, wykładnię pojęcia "propagowania komunizmu" mającą się odnosić jedynie do symboli, których znaczenie jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Szczególnie to ostatnie stanowi pozaprawną przesłankę, nie wymienioną w ustawie. Żaden z Sądów nie podjął się przy tym wyjaśnienia, w jaki sposób organ jednostki samorządu terytorialnego czy nadzoru miałby oceniać ową czytelność, w tym co miałoby być jej probierzem, szczególnie że przesłanka "propagowania komunizmu" została zdefiniowana w ustawie (art. 1 ust.

2) i nawiązuje w swojej treści do faktów historycznych a nie przekonania społeczeństwa. Przekonanie to zresztą nie zawsze znajduje podstawę w znajomości faktów historycznych, lecz może wynikać wyłącznie z upodobań czy sympatii politycznych. Również wymaganie, by to skarżący wykazał jakimkolwiek dowodem podnoszone przez siebie okoliczności na etapie postępowania kasacyjnego wydaje się być co najmniej spóźnione.

Z przyczyn powyższych, w ustawie z dnia 1 kwietnia 2016 r. nałożono na wojewodę przed stwierdzeniem nieważności uchwały lub wydaniem zarządzenia zastępczego obowiązek uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Instytut ten w świetle powierzonych mu ustawowo zadań ma dawać największą rękojmię zbadania, czy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej upamiętniają osoby, organizację, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub taki ustrój propagują (preambuła i art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.).

Nie budził także w sprawie wątpliwości niewiążący charakter tej opinii. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opinia ta jest wprawdzie kluczowym dokumentem, obligatoryjnie branym pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże jest tylko jednym z wielu innych, które należy mieć w polu widzenia przy podejmowaniu wskazanego rozstrzygnięcia. Nie ma ona charakteru wiążącego, a jest odmianą dowodu z biegłych, prowadzonego zwłaszcza wówczas, gdy zachodzi konieczność wykonania skomplikowanych badań lub szczególnych analiz, bądź na podstawie kwerendy archiwalnej dostępnej w placówce badawczej, ustalenia określonych faktów, czy wydarzeń. Jest niewiążącym poglądem określonego organu dysponującego wiedzą fachową, w kwestii zasadności i prawidłowości projektowanych rozwiązań przedłożonych do zaopiniowania. Rozstrzygnięcie organu nadzoru powinno z kolei uwzględniać treść opinii, jednak biorąc pod uwagę ustrojową funkcję i cel nadzoru, musi to być jego własne rozstrzygnięcie, jak również nie może ono opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, nie popartą innymi dowodami, ocenami czy dokumentami (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18, z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18).

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody zmierzające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcie nadzorczego nie są tożsame. To na wojewodzie, jako organie stwierdzającym nieważność uchwały spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający, choć nie wydaje rozstrzygnięcia nadzorczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18).

W okolicznościach niniejszej sprawy opinię taką wydał Instytut Pamięci Narodowej i nie sposób podzielić twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że organ jedynie bezrefleksyjnie powtórzył w rozstrzygnięciu nadzorczym ustalenia zawarte w tej opinii. Za nieuzasadnione należy również uznać jej kwestionowanie tylko i wyłącznie z tego powodu, że opisuje Związek Bojowników o Wolność i Demokrację w czterech zdaniach, jak uczyniono to niniejszym w uzasadnieniu wyroku tym bardziej, że działalność Związku i jego powiązanie z instytucjami i czołowymi politykami PRL, a także prominentna pozycja została szerzej opisana przez Wojewodę. Opinia Instytutu jest jednoznaczna, logiczna i nie nasuwa żadnych wątpliwości szczególnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było potrzeby dokonywania skomplikowanych badań historycznych. Przytoczenie jej oraz uzupełnienie argumentacji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę w tym kształcie należało uznać za wystarczające. Tym bardziej brak powołania przez Instytut Pamięci Narodowej źródeł historycznych nie pozwala jeszcze na poddanie w wątpliwość tak sporządzonej opinii.

Również w mojej ocenie, na żadnym etapie postępowania nie została podważona zupełnie podstawowa konkluzja Wojewody, że "nowa" nazwa ulicy Bojowników o wolność i demokrację – bez względu na przyjęty sposób zapisu – w polskiej tradycji dotyczy wyłącznie Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, a więc tzw. ZBoWiD-u. Kluczową przy tym wydaje się być sformułowana przez IPN teza, że w polskiej tradycji honorowanie bohaterów walk o wolną Polskę obejmujących maksymalnie szeroki okres czasu, na który wskazywała Rada Miejska w uzasadnieniu swojej uchwały, odwołuje się do określenia "kombatant", a którym również posługuje się aktualne prawodawstwo jak ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 276 ze zm.), gdzie wprost zdefiniowano "kombatantów" jako "osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1).

Definicja ta, uwzględniając maksymalnie szeroką chęć upamiętnienia osób walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej, wprost jej odpowiada. Słusznie przy tym podkreśla Wojewoda, że brak jest w polskiej tradycji poza ww. Związkiem określania jakichkolwiek innych organizacji mianem "bojowników", a tym bardziej używania jej jako kategorii zbiorczej. Również nieobowiązujące ustawodawstwo odnosi określenie "bojowników" do ww. organizacji (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 lipca 1969 r. w sprawie uznania "Związku Bojowników o Wolność i Demokrację" za stowarzyszenie wyższej użyteczności oraz zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 lutego 1970 r., 6 grudnia 1979 r. i 14 lutego 1986 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia statutu stowarzyszenia wyższej użyteczności "Związek Bojowników o Wolność i Demokrację" – opubl. odpowiednio": M.P. z 1970 r. Nr 6, poz. 57, z 1979 r. Nr 31, poz. 157, z 1986 r. Nr 23, poz. 171).

Ewentualne zatem nawet pojawienie się w historii Polski pomniejszych organizacji lub użycie w przenośni takiego określenia do grup lub osób nie może zasłaniać wyraźnie wyrażonego celu wprowadzonej zmiany – upamiętnienia walczących o niepodległość i suwerenność Polski w XX w.

Uprawnionymi w świetle tej argumentacji wydają się być zarówno uwagi IPN jak i Wojewody, że zastosowanie tego określenia do innych niż ZBoWid organizacji, w szczególności do upamiętnienia "żołnierzy wyklętych i poznańskiego czerwca 1956, po sukcesywne odzyskiwanie suwerenności Polski od 1989 roku" jak przyjęto w unieważnionej przez organ nadzoru uchwale, jest co najmniej daleko idącym nadużyciem, a zmiana nazwy ulicy jedynie poprzez zmianę sposobu jej pisowni z pewnością nie stanowi o realizacji celów ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. Niezrozumiałe jest zresztą, z jakich względów Rada Miejska w Koszalinie, z jednej strony podejmując uchwałę, a tym samym przyznając, że nazwa Bojowników o Wolność i Demokrację poprzez skojarzenie z organizacją ZBoWiD-u, symbolizuje komunizm, z drugiej dokonuje takiej jej zmiany, która praktycznie w odbiorze społecznym jest niezauważalna, gdyż brzmi tak samo.

Wbrew zatem stanowisku Sądu pierwszej instancji, które ostatecznie zaaprobowała większość składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było przyjąć, że "pomimo formalnego zachowania nazwy ulicy przy jednoczesnej zmianie pisowni, faktycznie całkowitej zmianie uległ jej desygnat", a dokonana zmiana nie ma charakteru pozornego i odpowiada celowi ustawy.

Z powyższych względów uznałam, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i winna skutkować stosownie do art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego.