Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2051/19

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 109/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2018 r., nr P.7722.81.2018 11KL, w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. D. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia wskazanych wyżej przepisów, polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania oraz zaniechaniu zweryfikowania, czy skarżącemu przysługuje interes prawny, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych,
2. 2. art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 61a K.p.a. poprzez oddalenie przez WSA w Olsztynie skargi K. D., w sytuacji, gdy wykazał on istnienie interesu prawnego, a zatem winien on być uznany jako strona postępowania administracyjnego,
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mimo tego, iż w toku postępowania wykazane zostało, iż skarżący posiada interes prawny w zalegalizowaniu odkrytego basenu wybudowanego w miejscowości S. obr. T., gm. M..

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.

Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 25 stycznia 2022 r., poinformowano strony, że wobec ograniczeń w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skarżący kasacyjnie może zrzec się rozprawy i jeżeli pozostałe strony w terminie określonym w art. 182 § 2 P.p.s.a. nie zażądają rozprawy, to sąd taką skargę kasacyjną rozpozna na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. pełnomocnik wnoszącego kasację zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. Warmińsko-Mazurski WINB wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Spełnione zostały zatem określone w art. 182 § 2 P.p.s.a. warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Najpierw dostrzec należy oczywistą niedokładność zawartą we wniosku skargi kasacyjnej. Uwzględnienie skargi kasacyjnej nie może polegać na przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, skoro zaskarżony wyrok został wydany przez WSA w Olsztynie, a wnoszący kasację nie wskazał, że zachodzi sytuacja określona w art. 185 § 1 in fine P.p.s.a.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zaskarżonym postanowieniem Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: Warmińsko-Mazurski WINB", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., dalej: "PINB", z dnia 15 października 2018 r., o odmowie wszycia postępowania w sprawie odkrytego basenu, na działce nr [...], obręb T., gm. M. Analiza zagadnień wynikających z podstaw kasacji nie może być oderwana od istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej zagadnienie legalności spornego obiektu budowlanego.

Nie była to zatem sytuacja procesowa, w której na etapie wstępnym badaniu podległo jedynie istnienie interesu prawnego w rozstrzygnięciu o możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego.

Interes prawny wnioskodawcy w niniejszej sprawie może być oceniony z uwzględnieniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., dalej: "PINB", z dnia 28 listopada 2014 r., nakazującej [...] Sp. z o.o., rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. będącego w budowie odkrytego basenu, na działce nr [...], obręb T., gm. M. Basen ten jest przedmiotem wniosku o zalegalizowanie obiektu.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Po wydaniu decyzji PINB w M. z dnia 28 listopada 2014 r., nakazującej [...] Sp. z o.o. rozbiórkę basenu i uzyskaniu przez tę decyzję cechy ostateczności, interes prawny w ewentualnym zalegalizowaniu obiektu (pomijając to, czy legalizacja jest możliwa, a także to, w jakim trybie możliwe jest rozpatrzenie takiego wniosku) ma podmiot obciążony obowiązkiem rozbiórki. Tym podmiotem jest, jak wynika z poprzednich uwag, [...] Sp. z o.o. Nie przesądzając legitymacji właściciela obiektu, od razu odnotować należy, że tytuł prawnorzeczowy należy do tej samej Spółki. Z dołączonego do akt sprawy odpisu Księgi wieczystej nr [...] wynika, że prawo własności działki nr [...] w T., o pow. 0,2110 ha należy do [...] Sp. z o.o.

Nawiązując do argumentacji skarżącego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że pełnienie funkcji Prezesa Zarządu Spółki nie oznacza dysponowania przez tę osobę jakimkolwiek uprawnieniem prawnorzeczowym do nieruchomości, a co za tym idzie, do spornego obiektu budowlanego. O posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego nie świadczy także korzystanie z basenu w celach rehabilitacyjnych oraz zagwarantowane obywatelom przepisem art. 68 ust. 1 Konstytucji RP prawo do ochrony zdrowia.

Wniosek został zatem złożony przez osobę niebędącą stroną, a ustalenie to nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wymagającym wszczęcia postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutowi kasacji nie doszło w zakresie ustaleń faktycznych w tej mierze do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Jak wynika z powyższych ustaleń i rozważań, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, jest więc bezpodstawny.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 61a K.p.a. poprzez oddalenie przez WSA w Olsztynie skargi K. D., w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, wykazał on istnienie interesu prawnego, a zatem winien on być uznany jako strona postępowania administracyjnego,

Kwestia interesu prawnego została omówiona powyżej.

Brak naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. wynika także z tego, że postępowanie nie mogło być wszczęte również z innej uzasadnionej przyczyny. Najpierw doprecyzować trzeba, że wniosek zatytułowany został jako "podanie o zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego albo będącego w budowie". W dalszej części podania wskazano, że obiektem jest odkryty basen o wymiarach 13,0 m x 6,0 m, położony na działce nr [...] w miejscowości S.. Podano także numer Księgi wieczystej. Wniosek został złożony do PINB w M. w dniu 2 października 2018 r.

Jest zatem niewątpliwe, że przedmiotem podania jest basen objęty decyzją PINB nakazującą rozbiórkę. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia podania tryb legalizacyjny, dotyczący budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, był unormowany w art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego. Określenie o legalizacji było nie tylko pojęciem języka prawniczego, ale także języka prawnego analizowanego przepisu – w art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego unormowano prawnomaterialną instytucję opłaty legalizacyjnej.

Podanie nie nawiązywało do żadnego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej.

W rezultacie, wniosek zmierzał do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem było wybudowanie obiektu budowlanego (basenu) bez wymaganego pozwolenia.

Ta sprawa została zaś rozstrzygnięta decyzja ostateczną.

Postępowanie w takiej sprawie nie może być ponownie wszczęte. Prowadzenie merytorycznego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną naruszyłoby sformułowaną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Przypomnieć warto, że zgodnie z tym przepisem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Decyzja ponownie rozstrzygająca przedmiotowo tożsamą sprawę samowoli budowlanej, wydana na wiosek innego podmiotu, niż adresat decyzji nakazującej rozbiórkę, jakkolwiek nie wyczerpywałaby przesłanki podmiotowej tożsamości sprawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ale jako naruszająca ustrojową normę z art. 16 § 1 K.p.a., byłaby obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa.

Niezależnie od tego, warto zwrócić uwagę na wyrażoną w piśmiennictwie wypowiedź, według której, nawet w odniesieniu do wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., to charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. W konsekwencji przesądzające znaczenie ma tożsamość przedmiotowa z uwagi na następstwa prawne dopuszczone na podstawie przepisów prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 880).

Orzeczenie o sprostowaniu zaskarżonego wyroku oparto na art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. Rzeczywisty numer zaskarżonej decyzji ustalono na podstawie akt administracyjnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.