Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 4/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie prawidłowości zgłoszenia budowy.
Powyższy wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:
W dniu 18 czerwca 2018 r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej w skrócie jako PINB) wniosek B. K. inicjujący postępowanie w sprawie prawidłowości zgłoszenia z dnia 14 marca 2014 r. budowy ziemnego stawu do chowu ryb na działce nr [...] w [...].
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] organ odmówił wszczęcia postępowania uznając, że podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie WINB) uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismem z dnia 3 września 2018 r. PINB zawiadomił, że z dniem 18 czerwca 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia budowy ziemnego stawu do chowu ryb na działce nr [...] z dnia 10 marca 2018 r. Następnie w dniu [...] października 2018 r. nr [...] organ ten wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości zgłoszenia budowy ziemnego stawu do chowu ryb na działce nr [...]. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]WINB utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
Jednocześnie w dniu 13 września 2018 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nr [...] dotyczącej wybudowania na działkach nr [...],[...] i [...] w [...] ziemnego stawu do chowu ryb na podstawie zgłoszenia robót z dnia 10 marca 2014 r.
W dniu 18 grudnia 2018 r. B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność PINB w zakresie załatwienia sprawy objętej żądaniem tej strony z dnia 14 czerwca 2018 r. (wpływ do organu w dniu 18 czerwca 2018 r.) o wszczęcie postępowania sprawdzającego prawidłowość zgłoszenia budowy ziemnego stawu do chowu ryb na działce nr [...] po wydaniu postanowienia WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Uznając, że skarga B. K. nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd pierwszej instancji w motywach opisanego na wstępie wyroku podniósł, że zakres postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w przedmiocie prawidłowości zgłoszenia (nr [...]) jest węższy od zakresu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wybudowania (nr [...]). Dotyczą one jednego i tego samego obiektu tj. ziemnego stawu do chowu ryb, który został wybudowany na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w K. z dnia 10 marca 2014 r. jednak przedmiotem sprawy prowadzonej pod nr [...] była jedynie ocena prawidłowości zgłoszenia, natomiast w postępowaniu prowadzonym pod nr [...] organ powiatowy badał również prawidłowość prowadzenia robót przy jego budowie.
Wskazując, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096)) zwanej dalej K.p.a. Sąd podkreślił, że to treść wniosku wyznacza zakres postępowania, w którym organy mogły rozpoznać sprawę. Nie jest dopuszczalne wykraczanie z urzędu poza ramy sprawy wszczętej na wniosek uprawnionej osoby. Jeżeli zatem wniosek w ocenie organu dawał podstawy do wszczęcia postępowania, które swym szerszym zakresem obejmowałoby postępowanie wszczęte na wniosek, to organ winien wszcząć z urzędu odrębne postępowanie w zakresie wykraczającym poza wniosek, zaś postępowanie wszczęte na wniosek umorzyć.
W niniejszej sprawie w dniu [...] października 2018 r. PINB wydał decyzję w sprawie [...], którą umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na fakt jego bezprzedmiotowości spowodowany tym, że w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja wydana w ramach postępowania "szerszego" (nr [...], w którym uznano skarżącą za stronę postępowania), która z merytorycznych przyczyn umorzyła postępowanie w przedmiocie wybudowania obiektu wskazanego przez skarżącą we wniosku. Zaakcentowano przy tym, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] października 2018 r., zaś decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. WINB utrzymał to rozstrzygniecie w mocy. Sam organ odwoławczy dostrzegł niedoskonałości decyzji PINB, jednak pozostają one bez wpływy na niniejsze postępowanie w przedmiocie bezczynności.
Sąd stwierdził, że w zawiadomieniu z dnia 3 września 2018 r. organ wskazał, że wszczyna się postępowanie "z urzędu", jednak w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie pozostaje to bez wpływu na jego wynik i w realiach sprawy należało to sformułowanie potraktować jako niefortunne i będące skutkiem omyłki.
Reasumując w ocenie Sądu w opisanych okolicznościach nie można było zasadnie postawić organowi pierwszej instancji zarzutu bezczynności, albowiem postępowanie z wniosku skarżącej zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. K., zaskarżając go w całości.
Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego obejmujące art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a oddalając skargę zapewne na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu popełnił błąd subsumcji nie wskazując żadnego przepisu na podstawie którego oddalił skargę.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.u.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku w granicach tej skargi. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej jaką – zgodnie z art. 7 Konstytucji RP - Naczelny Sąd Administracyjny wykonuje na podstawie i w granicach prawa celem stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Pierwszy z przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów jest niewłaściwie sformułowany. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie.
W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej lub innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16, opub. w Lex nr 2335212 oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1885/18, opub. w Lex nr 2610932). Tym samym art. 149 P.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej i samoistnej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu wynikającego z przepisów materialnoprawnych i kompetencyjnych.
W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać jedynie do wskazania naruszenia art. 149 P.p.s.a. (w odniesieniu do konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu) bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 447/18, opub. w Lex nr 2755476; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2830/18, opub. w Lex nr 2682467; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1907/18, opub. w Lex nr 2608831; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, opub. w Lex nr 1796184).
Kontrolując w tym zakresie zaskarżony wyrok należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie w ramach tak podniesionego zarzutu wskazała jedynie na art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. nie wiążąc jego niewłaściwego zastosowania z jakimkolwiek innym przepisem. Żadnego innego przepisu nie powołano zarówno w samym zarzucie, jak i w jego uzasadnieniu. Nie mógł więc odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a., który jako przepis ogólny (blankietowy) określający kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania, może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym - dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów - zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania również musiałby być zarzutem skutecznym.
Kolejny zarzut polegający na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 151 P.p.s.a. jako przepisu, w oparciu o który Sąd pierwszej instancji oddalił skargę jest wprawdzie zasadny, ale nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wskazać przepis kompetencyjny, z którego wywodzi uprawnienie do oddalenia skargi i takim przepisem jest właśnie art. 151 P.p.s.a. Tym niemniej brak wskazania tego przepisu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie czyni samego orzeczenia niezgodnym z prawem. Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem ustalił, że właściwy organ załatwił sprawę objętą wnioskiem skarżącej z dnia 14 czerwca 2018 r. (doręczonym organowi w dniu 18 czerwca 2018 r.) już przed wniesieniem skargi na bezczynność. W takiej zaś sytuacji skarga powinna podlegać oddaleniu i takie rozstrzygniecie zawarł w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Celem bowiem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej, a tym samym w przypadku, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3652/18, opub. w Lex nr 2727976; wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1295/17, opub. w Lex nr 2649604; wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1818/18, opub. w Lex nr 2616288).
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. poprzez niewłaściwe zbadanie i dokonanie niewłaściwej oceny działania organu.
Art. 3 § 2 P.p.s.a ma charakter ustrojowy i określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uchybienie temu przepisowi może polegać na tym, że sąd administracyjny nie rozpozna skargi wniesionej na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, mimo że w danej sprawie było prowadzone postępowanie administracyjnej lub powinno być prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt I FSK 1598/14, opub. w Lex nr 2502395; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2761/17, opub. w Lex nr 2505268). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jeżeli Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę wniesioną na bezczynność lub przewlekłość postępowania.
Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Powołany art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych ma także charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. To, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, lub też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15, opub. w Lex nr 1987201).
Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stosując kryterium legalności.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdziwszy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.