Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2054/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1258/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi D. Spółka z o.o. w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z dnia [...] września 2013 r. nr [...], oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], nakładającą na "D." Spółkę z o.o. w S. karę pieniężną za niespełnienie wymagań, określonych w Rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.).

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 19 i 20 marca 2013 r. w zakładzie "D." Spółka z o.o. w S. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w S., ujawnione zostały nieprawidłowości dotyczące wykorzystania pomieszczeń produkcyjnych niezgodnie z ich przeznaczeniem, niewłaściwego stanu sanitarnego sprzętu i pomieszczeń produkcyjnych, niewłaściwego wykorzystania szafek na odzież pracowników, braku identyfikowalności towaru oraz niewłaściwego przechowywania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, co stanowiło naruszenie:

1. - wymagań określonych w art. 5 rozporządzenia Nr 852/2004 w zakresie analizy zagrożeń i stosowania procedur wdrażających zasady HACCP, oraz przepisu art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136 poz. 914, ze zm.), zgodnie z którym środki spożywcze wprowadzane do obrotu są oznakowane, co obejmuje wszelkie informacje w postaci napisów i innych oznaczeń, w tym znaki towarowe, nazwy handlowe, elementy graficzne i symbole, dotyczące środka spożywczego i umieszczone na opakowaniu, etykiecie, obwolucie, ulotce, zawieszce oraz w dokumentach, które są dołączone do tego środka spożywczego lub odnoszą się do niego;
2. - wymagań dla sprzętu i środków spożywczych, określonych w załączniku II do rozporządzenia Nr 852/2004, rozdział I ust. 1 i 9, które stanowią, że pomieszczenia żywnościowe muszą być utrzymywane w czystości i zachowane w dobrym stanie i kondycji technicznej i zapewnione odpowiednie warunki do przebierania się przez personel, oraz w rozdziale V ust. 1 lit. a, według którego wszelkie przedmioty, instalacje i sprzęt, pozostające w kontakcie z żywnością muszą być skutecznie czyszczone, oraz w miarę potrzeby, dezynfekowane, z częstotliwością zapewniającą zapobieganie jakiemukolwiek ryzyku zanieczyszczenia,
3. - wymagań określonych w rozdziale IX ust. 2 i 3 załącznika II do rozporządzenia Nr 852/2004, z których wynika, że surowce i składniki magazynowane przechowywane będą w odpowiednich warunkach, aby zapobiegać ich zepsuciu i chronić przed zanieczyszczeniem. W trakcie produkcji, przetwarzania, dystrybucji, żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem, mogącym spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana;
4. - wymagań z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, zgodnie z którym podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają, że organ posiada aktualne informacje, w tym poprzez powiadamianie o każdej istotnej zmianie w działalności oraz art. 21a ust. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17 poz. 127, ze zm.), zwanej dalej ustawą;
5. - wymagań określonych w załączniku II rozdział VI ust. 1 i 2 do rozporządzenia nr 852/2004 stanowiących, że odpady żywnościowe, niejadalne produkty uboczne i inne śmieci muszą być jak najszybciej usuwane z pomieszczeń, gdzie znajduje się żywność i składowane w zamkniętych pojemnikach chyba, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze mogą wykazać, że inne typy używanych pojemników lub systemy usuwania są właściwe.

W wyniku kontroli Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] określił zakazy i nałożył obowiązek przeprowadzenia procedur sanitarnych. Od tej decyzji Spółka nie wniosła odwołania, a wydane zalecenia zostały wykonane.

W dniu [...] lipca 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. wydał decyzję w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 9 200 zł za niespełnienie wymagań weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu 852/2004, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Zachodniopomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Szczecinie zwrócił uwagę, że podczas kontroli w dniu 19 marca 2013 r. stwierdzono przechowywanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, stanowiących odpady poprodukcyjne, wydzielających zapach zepsutego mięsa, w tym samym pomieszczeniu, w którym przechowywane było mięso w zalewie peklującej. Taki stan rzeczy stwarzał – w ocenie organu - zagrożenie dla mięsa przygotowywanego do dalszej produkcji. Stwierdzono również niemożność identyfikacji surowca znajdującego się w pomieszczeniach produkcyjnych.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego wykazując, że strona dopuściła się naruszenia przepisów weterynaryjnych.

W skardze skierowanej do WSA w Szczecinie "D." Spółka z o.o. wniosła o uchylenie ww. decyzji oraz o uchylenie decyzji wydanej w I instancji, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji wymiarowej mimo, że została ona wydana na podstawie nieprawomocnej decyzji nakazowej z dnia [...] maja 2013 r. oraz tego, że w decyzji wymiarowej znajdują się postanowienia nie ujęte w decyzji nakazowej.

W ocenie Spółki decyzja narusza ponadto art. 7, 77 § 1 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że Spółka nie kwestionowała ustaleń decyzji nakazowej i nie podważała wyników kontroli. Zdaniem strony skarżącej, pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2013 r., któremu organ I instancji nie nadał biegu. Spółka zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. Nr 93, poz. 600), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja nakazowa nie dotyczyła stanu higienicznego tac i pomieszczenia mycia pojemników (organ jedynie wspomniał o tych uchybieniach w uzasadnieniu decyzji nakazowej) oraz uznanie, że kara jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń.

Skarżąca Spółka zakwestionowała ponadto karę wskazaną w pkt 3 decyzji wymiarowej, ponieważ - jej zdaniem - istniała możliwość identyfikacji danej partii towaru, a żądanie przez wykazania daty uboju było bezzasadne.

Zachodniopomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r. wskazał, że podstawą wymierzenia stronie skarżącej kar pieniężnych był przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa GUS.

Sąd I instancji przytoczył wymogi prawne wynikające z art. 5 rozporządzenia Nr 852/2004, w którym wskazano, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP, obejmujących m. in. analizę zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów (art. 5 ust. 2 lit a). Sąd I instancji wskazał, że stosownie do 45 ust. 1 i 2 powoływanej wcześniej ustawy o bezpieczeństwie żywności, środki spożywcze wprowadzane do obrotu są oznakowane. WSA w Szczecinie powołał ponadto wymagania dla sprzętu i środków spożywczych, określone w załączniku II do rozporządzenia Nr 852/2004, rozdział I ust. 1 i 9, obowiązki wynikające z rozdziału V ust. 1 lit. a załącznika nr II do tego rozporządzenia oraz określone w rozdziale IX ust. 2 i 3 załącznika nr II do rozporządzenia Nr 852/2004 i w art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, korespondującymi z wymogiem z art. 21a ust. 6 ustawy. Nadto Sąd I instancji przytoczył wymogi przewidziane w rozdziale VI ust. 1 i 2 załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004, dotyczące usuwania odpadów żywnościowych.

W ocenie WSA w Szczecinie instancji analiza materiału dowodowego, w tym protokołów z kontroli wykazała, że organ nie naruszył procedur, określonych w rozporządzeniu nr 882/224, a kary pieniężne wymierzone zostały prawidłowo.

Uzasadniając to stanowisko Sąd I instancji wywodził, że treść przepisów prawa wspólnotowego, będących podstawą wymierzenia kar pieniężnych, a także ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt zaistnienia określonych w art. 26a ust. 1 tej ustawy okoliczności, stwierdzony w trakcie urzędowej kontroli, skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej. Okoliczności dotyczące przyczyn, rozmiaru uchybienia, czy ocena dokonana przez podmiot kontrolowany w zakresie przewidywanego skutku w postaci zagrożenia dla zdrowia, lub też zachowanie podmiotu po stwierdzeniu uchybienia, nie mają wpływu na zastosowanie sankcji pieniężnej. Mogą one mieć natomiast wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej i tak stało się w rozpoznawanej sprawie.

Odnośnie do nieprawidłowości opisanej w punkcie 1 sentencji decyzji organu I instancji Sąd I instancji wskazał, iż niewłaściwe przechowywanie ubocznych produktów potwierdza protokół kontroli z dnia 19 marca 2013 r., z którego wynika, że w chłodni produktu gotowego przechowywane były odpady wydzielające zapach zepsutego mięsa, a na hali produkcyjnej znajdowało się, używane do produkcji w trakcie kontroli, mięso którego termin do spożycia upłynął, co naruszało obowiązki ujęte w rozdziale VI ust. 1 i 2 załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości fakt, że pomieszczenia zakładu były użytkowane niezgodnie z zapisami projektu technologicznego, co naruszało obowiązek z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 21a ust. 6 ustawy i uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej przewidzianej § 1 pkt 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Dalej Sąd I instancji wywodził, że w zakładzie nie były wdrożone procedury zapewniające odpowiednio częstą weryfikację właściwego wykonywania instrukcji i zasad ujętych w GHP/GMP oraz HACCP, szczególnie dotyczące monitorowania krytycznych punktów kontroli oraz etapu przyjmowania surowca, a także nie była zapewniona kontrola odpowiedniego oznakowania towaru, co stanowiło naruszenie art. 5 rozporządzenia 852/2004 i uzasadniało wymierzenie grzywny określonej w § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Stwierdzony podczas kontroli, niewłaściwy stan higieniczny tac używanych do przenoszenia wyrobów gotowych, niewłaściwy stan higieniczny pomieszczenia do mycia pojemników, oraz niewłaściwe wykorzystywanie szafek na odzież czystą i brudną dla pracowników było sprzeczne z wymaganiami, określonymi w rozdziale I ust. 1 i 9 załącznika II do rozporządzenia Nr 852/2004 i uzasadniało wymierzenie grzywny na podstawie § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Sąd I instancji nie uznał okoliczności wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości za uzasadniającej pogląd o bezpodstawności wymierzenia kary, bowiem okoliczność ta miała wpływ na wysokość kary, którą - poza jednym przypadkiem - wymierzono w najniższej wysokości przewidzianej przepisami.

Sąd I instancji uznał za nieznajdujący potwierdzenia zarzut Spółki, że decyzje będące przedmiotem kontroli wydane zostały w oparciu o nieprawomocną decyzję nakazową z dnia [...] maja 2013 r. Podniósł, że z treści pisma z dnia 3 czerwca 2013 r., skierowanego do organu I instancji wynika, że Spółka jedynie poinformowała, iż usunęła wszystkie nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli w dniu 19 marca 2013 r., oraz że posiada procedury na podstawie zasad HACCP, które powinny być regularnie wykonywane. Nadto w piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r. Spółka oświadczyła, że pismo z 3 czerwca 2013 r. nie było odwołaniem od decyzji nakazowej, ponieważ nie zostało skierowane do organu odwoławczego.

Odnośnie do zarzucanej przez Spółkę niespójności decyzji nakazowej oraz będącej przedmiotem skargi decyzji wymiarowej Sąd I instancji stwierdził, że decyzje te zostały wydane na podstawie innych przepisów i w innym celu. Wyjaśnił, że celem decyzji nakazowej jest zapewnienie, aby podmiot prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego wykonywał obowiązki nałożone na niego przepisami prawa wspólnotowego. Decyzja nakazowa uszczegóławia te obowiązki, natomiast cel decyzji wymiarowej należy wiązać z nałożeniem kary pieniężnej za wykryte naruszenia tych obowiązków. Choć obie decyzje dotyczą tego samego podmiotu oraz stwierdzonych uchybień, to są to rozstrzygnięcia wydane w odrębnych postępowaniach i mogą zawierać różnice, wynikające choćby z tego, iż decyzja nakazowa nie musi wskazywać obowiązków, które przed jej wydaniem zostały zrealizowane, natomiast wynikiem stwierdzenia uchybień jest nałożenie kary.

Powołanie w podstawie prawnej decyzji nieistniejącego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, Sąd I instancji zakwalifikował jako omyłkę pisarską wskazując, że treść innych przepisów przytoczonych w podstawie prawnej decyzji, odpowiada wydanemu rozstrzygnięciu.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez D. Spółka z o.o. zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – określanej dalej jako "P.p.s.a." zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania przez zarzutów i wniosków skargi, tj.:
2. a) zarzutu naruszenia przez organ I instancji w toku wydawania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o wydaniu zakazów i nałożeniu procedur sanitarnych art. 10 K.p.a.,
3. b) zarzutu naruszenia przez organ i instancji w toku postępowania kontrolnego poprzedzającego wydanie decyzji nakazowej art. 6 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania kontrolnego na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, których naruszenie winno prowadzić do stwierdzenia nieważności,
4. c) zarzutu naruszenia przez organ I instancji wobec decyzji nakazowej i wymiarowej art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak kompletnego uzasadnienia prawnego decyzji, obejmującego wyjaśnienie podstaw prawnych,
5. d) zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. wskutek stwierdzenia, że Spółka nie kwestionowała zapisów protokołów z kontroli z dnia 19 marca 2013 r., 20 marca 2013 r. i 16 kwietnia 2013 r. oraz że skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji nakazowej,
6. e) wniosku o ukaranie Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. tytułem naruszenia przepisów art. 38 K.p.a. w zw. z art. 35 K.p.a., którego Sąd nie rozpoznał,
7. 2) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na uznaniu za prawidłowe nałożenie na Spółkę kary,
8. 3) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku wadliwego uzasadnienia wyroku, nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 K.p.a., co polegało na samodzielnym uznaniu przez Sąd, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie nieistniejącego przepisu prawa stanowi błąd pisarski,
9. 4) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wskutek niestwierdzenia nieważności decyzji wymiarowej, mimo zajścia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji wymiarowej na podstawie nieprawomocnej decyzji nakazowej, a także art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 14 § 1 K.p.a., art. 128 K.p.a., 133 K.p.a., polegające na uznaniu za prawidłowe załatwianie sprawy administracyjnej telefonicznie oraz stwierdzeniu, że pismo Spółki z dnia 3 czerwca 2013 r. nie stanowi odwołania od decyzji nakazowej,
10. 5) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w konsekwencji nienależytego wykonania obowiązku kontroli, w zw. z art. 141 § 4 i 135 P.p.s.a. poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nakazowej w części, w jakiej przed jej wydaniem postępowanie kontrolne winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wniosła na podstawie art. 176 P.p.s.a., w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia 8 maja 2014 r. o częściowym umorzeniu postępowania kontrolnego w przedsiębiorstwie skarżącej, na okoliczność ustalenia prawidłowego trybu postępowania organu kontrolnego przypadku natychmiastowego naprawienia przez podmiot kontrolowany stwierdzonych w toku kontroli uchybień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 powoływanej wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Każdy zatem zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego. Skarżący powinien w szczególności dokonać wykładni przepisów prawa, których naruszenie zarzuca sądowi oraz powinien porównać wyniki tej wykładni z interpretacją przyjętą w zaskarżonym wyroku.

Ponadto, gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno wyjaśnić w jaki sposób, zdaniem skarżącego, takie uchybienie sądu I instancji miało istotny (a więc nie jakikolwiek) wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi dyrektywami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku wadliwego ustalenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., a polegającego na braku rozpoznania przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 10 i art. 107 § 3 K.p.a. przez organ I instancji w toku wydawania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o wydaniu zakazów i nałożeniu procedur sanitarnych.

Zaskarżona decyzja wydana bowiem została na podstawie art. 21a ust. 6 ustawy, zgodnie z którym kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego.

Z kolei decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] maja 2013 r. o wydaniu zakazów i nałożeniu procedur sanitarnych została wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym m.in. na podstawie art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 3 ustawy. Zarzucane przez Spółkę uchybienia procesowe dotyczącą zatem innej decyzji, niż będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji, tj. decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z dnia [...] września 2013 r. nr [...], a Spółka nie wykazała, by nierozpoznanie przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 10 i art. 107 § 3 K.p.a. przez organ I instancji odnośnie do decyzji z dnia [...] maja 2013 r. miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnych wniosków z sądowej kontroli decyzji Szczecinie z dnia [...] września 2013 r. Powiązanie dostrzeżonych uchybień procesowych z wynikiem sprawy stanowi zaś niezbędny warunek do uznania zarzutu kasacyjnego za uzasadniony, o czym przesądza art. 172 pkt 2 P.p.s.a.

Nie okazał się trafny zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że Spółka nie wniosła odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Zasadnie Sąd I instancji wywodził bowiem, że treść pisma z 3 czerwca 2013 r., które Spółka uznaje za odwołanie przesądza, że pozbawione jest ono cech tego środka zaskarżenia. Oparcie w aktach sprawy znajduje bowiem twierdzenie Sądu I instancji, że z treści pisma z dnia 3 czerwca 2013 r., skierowanego do organu I instancji wynika, że Spółka jedynie poinformowała, iż usunęła wszystkie nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli w dniu 19 marca 2013 r., oraz że posiada procedury na podstawie zasad HACCP, które powinny być regularnie wykonywane.

Nadto w piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r. sama skarżąca kasacyjnie dokonała wykładni pisma z 3 czerwca 2013 r. oświadczając, że pismo z 3 czerwca 2013 r. nie było odwołaniem od decyzji z dnia [...] maja 2013 r., ponieważ nie zostało skierowane do organu odwoławczego. Także w odwołaniu od decyzji wymiarowej z dnia [...] lipca 2013 r. Spółka oświadczyła, że nie wniosła odwołania od decyzji nakazowej. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw twierdzenie, że decyzja z dnia [...] września 2013 r. wydana została na podstawie nieostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., a organ I instancji wbrew woli Spółki, będącej dysponentem postępowania odwoławczego, prowadzonego wyłącznie na wniosek strony, a nie z urzędu (poza przypadkiem z art. 137 K.p.a., który w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił).

Z tożsamej przyczyny nie okazał się usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli, w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wskutek niestwierdzenia nieważności decyzji wymiarowej, mimo zajścia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji z dnia [...] września 2013 r. na podstawie nieostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. W konsekwencji nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wskutek niestwierdzenia nieważności decyzji wymiarowej, mimo zajścia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji wymiarowej na podstawie nieprawomocnej decyzji nakazowej, a także zarzut naruszenia tych przepisów powiązany z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 14 § 1, art. 128, 133 K.p.a., podniesiony przez skarżącą kasacyjnie, z powołaniem się na te same przyczyny.

Ponadto za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia: art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 107 § 3 K.p.a. wskutek niewyjaśnienia podstaw prawnych decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz w wyniku wadliwego uzasadnienia wyroku, nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 K.p.a., co miało polegać na samodzielnym uznaniu przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie nieistniejącego przepisu prawa stanowi błąd pisarski.

Wbrew twierdzeniom skargi kontrola sądowoadministracyjna obejmuje ustalenie charakteru naruszeń prawa dokonanych przez organy i dokonanie oceny znaczenia tych uchybień. Nie wszystkie błędy organu skutkują koniecznością uwzględnienia skargo, o czym świadczy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem tego artykułu, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Uznanie powołania niewłaściwej podstawy prawej, za oczywistą omyłkę przy uwzględnieniu, że w decyzjach obu instancji przywołano relewantne przepisy i oparto na nich rozstrzygnięcie, stanowi słuszne wnioskowanie, jest zgodne z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nadto mieści się w zakresie kognicji Sądu I instancji, wyznaczonej art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a.

Poglądy judykatury wskazują, że nie ma znaczenia, dla oceny prawidłowości decyzji zarówno w postepowaniu odwoławczym (a tym bardziej nieważnościowym), jak również dla wyniku kontroli sądowoadministracyjnej czy poprawnie przywołano w niej przepisy, stanowiące jej podstawę prawną. Dla uznania, że decyzja odpowiada prawu istotne jest to, czy przepisy takie rzeczywiście istniały w dacie wydania decyzji i czy organ prawidłowo je zastosował.

Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej". Pod tym pojęciem rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną do rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjną (tak NSA w wyrokach z dnia: 14 stycznia 2015 r. I OSK 1380/13, CBOSA, 9 stycznia 2007 r., II OSK 1369/06, LEX nr 315975, por. również wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2663/12, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że istniały w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa materialnego obligujące organy administracji publicznej do wydania decyzji wymierzającej karę, co dostrzegł Sąd I instancji uznając, iż organ prawidłowo je zastosował, a skarżąca kasacyjnie nie podważyła tego twierdzenia, wywodząc w skardze kasacyjnej zarzut w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Prawidłowość dokonanego przez Sąd I instancji rozumowania (w rozpoznawanej sprawie w zakresie braku podstaw do wymierzenia kary pieniężnej i jej adekwatności) można bowiem skutecznie podważyć za pomocą argumentów dotyczących naruszenia przepisów prawa w zakresie błędnej subsumpcji lub niewłaściwego zastosowania (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Wywód w tym zakresie nie może uzasadniony zarzutami prawa procesowego, dotyczącymi sfery ustaleń faktycznych.

Z tego powodu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1, w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na uznaniu za prawidłowe nałożenie na Spółkę kary.

Na aprobatę zasługuje zawarte w uzasadnieniu wyroku twierdzenie Sądu I instancji, że wymierzenie kary pieniężnej stanowi konsekwencję zaistnienia określonych w art. 26a ust. 1 ustawy, tj. stwierdzenia, że prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia. Okoliczności dotyczące przyczyn, rozmiaru uchybienia, czy ocena dokonana przez podmiot kontrolowany w zakresie przewidywanego skutku w postaci zagrożenia dla zdrowia, lub też zachowanie podmiotu po stwierdzeniu uchybienia (w tym wykonanie zaleceń mających na celu usunięcie naruszeń), nie mają wpływu na zastosowanie sankcji pieniężnej. Mogą one być rozpatrywane przy miarkowaniu wysokości wymierzonej kary pieniężnej, co organy wzięły pod uwagę.

Przyjęcie odmiennego poglądu niweczyłoby sens instytucji kary pieniężnej, która zarówno przez normodawcę unijnego, jak i krajowego, ustalona została jako następstwo naruszenia wymogów, a nie sankcja za nieterminowe usunięcie stwierdzonych naruszeń.

Powoduje to brak zasadności zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w konsekwencji nienależytego wykonania obowiązku kontroli, w zw. z art. 141 § 4 i 135 P.p.s.a. poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nakazowej w części, w jakiej przed jej wydaniem postępowanie kontrolne winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na uznaniu za prawidłowe nałożenie na Spółkę kary.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia stanowiąc w zdaniu pierwszym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. Lex nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, publ. Lex nr 513044). Za pomocą tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji aprobującym ustalenia organów i ocenę materiału dowodowego przez nie dokonaną. Stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Spółka polemizuje więc w istocie z dokonanymi w sprawie ustaleniami i oceną materiału dowodowego. Tymczasem, skoro przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi normatywny wzorzec dla oceny czy zaskarżony wyrok odpowiada ustawowym wymogom (zawiera konieczne elementy), to wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, iż uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl.

ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji zajął wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę wyrokowania.

Również uzasadnienie decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r. odpowiada wymogom art. 107 K.p.a., w związku z czym brak wypowiedzi na ten temat przez Sąd I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Uzasadnienie to zostało skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 K.p.a.), bowiem objaśniało tok rozumowania organu. Motywy decyzji zostały tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji. Uzasadnienie wskazuje przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie.

Oddalenie skargi powodowało brak podstaw do ukarania Powiatowego Lekarza Weterynarii w S., w związku z czym bezzasadny jest zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie.

W związku natomiast z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentu przedstawionego przez Spółkę wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną, (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 26/14; dostępny w CBOSA).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.