Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę S. Spółka z o.o. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. (dalej: [...]WKZ w G.) z dnia [...] listopada 2018 r. polegającą na rozszerzeniu zakresu postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków przez objęcie nim działki o numerze [...] należącej do skarżącej spółki.
WSA w Gdańsku wskazał, że będące przedmiotem zaskarżenia zawiadomienie [...]WKZ w G. o rozszerzeniu postępowania administracyjnego na kolejną nieruchomość skarżącej nie tworzy praw i obowiązków skarżącej. Wydanie i doręczenie tego zawiadomienia rodzi jedynie skutek informacyjny oraz pouczenie skarżącej o przysługujących jej we wszczętym postępowaniu i obowiązkach. Zawiadomienie to ma na celu jedynie zawiadomienie o fakcie objęcia postępowaniem kolejnej nieruchomości. Informacji takiej w ocenie Sądu nie można było uznać ani za decyzję lub postanowienie, jak również za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 t.j., dalej: p.p.s.a.). W odniesieniu do zakazu wynikającego z art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 t.j., dalej: u.o.z.) stanowiącego, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, Sąd wskazał, że zakaz ten wynika z mocy prawa i nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Czynność zawiadomienia o rozszerzeniu postępowania jest czynnością w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i jej prawidłowość nie podlega sądowej kontroli zgodności z prawem.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżąca zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odmienne postępowanie Sądu doprowadziłoby do rozpoznania skargi i wniosku o wstrzymanie zaskarżonej czynności [...]WKZ w G.:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona czynność nie została podjęta w indywidualnej sprawie i skierowana o oznaczonego podmiotu, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków tego podmiotu określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy zaskarżona czynność została podjęta w sprawie dotyczącej zindywidualizowanej nieruchomości, należącej do określonego użytkownika wieczystego, którego organ powiadomił o podjęciu tej czynności, wskutek której na mocy przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 10a u.o.z. doszło do ograniczenia jego prawa do nieruchomości.
- 2) art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności, podczas gdy Sąd zobowiązany był do rozpatrzenia tego wniosku.
- II. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 10a u.o.z. poprzez przyjęcie, że zastosowanie tego przepisu do nieruchomości Skarżącej nastąpiło z mocy prawa (a tym samym wprowadzenie ograniczeń w sposobie jej zagospodarowania).
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem podany przepis nie istnieje. W razie błędnego wskazania naruszonego przepisu Sąd nie ma kompetencji do formułowania w imieniu strony zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domniemywać, który przepis skarżący miał na myśli. Błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji.
Z pozostałych zarzutów i treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Skarżąca zarzuca Sądowi I instancji błędne uznanie, iż czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. w postaci zawiadomienia o rozszerzeniu zakresu postępowania o wpisanie do rejestru zabytków o kolejne nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej, nie mieści się w katalogu form działania administracji zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega skardze do sądu administracyjnego.
Katalog aktów lub czynności objętych kontrolą administracji publicznej określony art. 3 § 2 pkt 1 - 9 p.p.s.a. jest katalogiem zamkniętym, którego rozszerzeniem mogą być tylko konkretne przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), a także inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z pewnymi wyłączeniami (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że zaskarżona czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z materialnoprawnego punktu widzenia nie różni się od decyzji administracyjnej. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli kompetentnego organu administracyjnego, podjęte w wyniku zastosowania normy prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji) (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986 r., s. 22-23).
Wszczęcie postępowania administracyjnego czy rozszerzenie jego zakresu jest natomiast czynnością procesową organu, który zawiadamia o tym fakcie wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Wszczęcie postępowania niesie za sobą określone w ustawach skutki prawne względem przedmiotu postępowania, w tym przede wszystkim stan zawisłości sprawy, ale może także powodować ograniczenia. Zgodnie z art. 10a u.o.z., od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.
Obowiązywanie zakazu określonego w art. 10a u.o.z. nie wymaga wydania osobnego aktu o objęciu tymczasową ochroną zabytku i w tym sensie obowiązuje on z mocy prawa. Natomiast oczywistym jest, że obowiązywanie zakazu prowadzenia prac i działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku "uaktywnia się" wraz z faktycznym wszczęciem postępowania administracyjnego. W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, datą wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Wobec braku regulacji odnoszącej się do daty wszczęcia postępowania z urzędu orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, zgodnie z którym za tę datę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu (postanowienie NSA z dnia 22 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 1089/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 34; wyrok NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15).
Wygaśnięcie ochrony tymczasowej z art. 10a u.o.z. następuje z dniem, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna. Okres objęcia danego zabytku zakazem określonym w omawianym przepisie jest więc uzależniony od czasu trwania postępowania w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków.
Ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania skutku wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków określonego w art. 10a u.o.z. Kwestionowanie treści i zasadności omawianego przepisu nie może odnieść skutku w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Inna sytuacja zachodzi w przypadku stosowania przez organ administracji art. 46 u.o.z. Zgodnie z art. 46 § 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku niewpisanym do rejestru albo na Listę Skarbów Dziedzictwa, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru. Przepis ten odnosi się do zabytków, względem których nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, a istnieje wysoka obawa, że zabytek może ulec istotnemu przekształceniu lub zniszczeniu. Ograniczenie to można jednak zastosować w sytuacjach wyjątkowych, o czym świadczy krótki termin dla organu do wszczęcia postępowania (art. 46 § 3 u.o.z.).
Gdyby więc ustawodawca uznawał za zasadne umożliwienie stronie wniesienia odwołania od czynności o objęciu tymczasową ochroną zabytku, określoną w art. 10a u.o.z., to nałożyłby na organ obowiązek wydania osobnej decyzji w tej sprawie. W związku z powyższym, strona postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, chcąc skrócić okres objęcia swojej nieruchomości ochroną tymczasową z art. 10a u.o.z., ma prawo skorzystać w postępowaniu jedynie ze środków procesowych zmierzających do usunięcia stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania, które określają art. 36 i art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. (E. Skorczyńska, "Skutki wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków dla procesu inwestycyjnego (w świetle wykładni art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami)", Przegląd Prawa Publicznego 2/2019, s. 56).
Konsekwencją uznania, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona czynność nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jest uznanie, że zarzutu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. jest niezasadny. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może być orzeczone tylko wobec aktów lub czynności wymienionych w art. 61 § 2 p.p.s.a., do których nie zalicza się zaskarżona w niniejszym postępowaniu czynność [...]WKZ w G. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił sprostować oczywistą omyłkę pisarską w komparycji postanowienia Sądu I instancji, bowiem w oznaczeniu numeru objętej skargą czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] listopada 2018 r. podano "[...]", podczas gdy prawidłowy numer tej czynności to "[...]".