Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2054/21

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 10 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1562/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę H.F. i E.F. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z 20 października 2020 r., nr WINB.WOA.7722.201.2020.KC, w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją z 5 września 2018 r., nr 103/Kn./2018, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego (PINB) wydał decyzję nakazującą inwestorom – H.F. i E.F. – rozbiórkę samowolnie wybudowanego lokalu gastronomicznego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], działka nr [...], która następnie decyzją z 2 listopada 2018 r. znak: WINB-WOA.7721.514.2018.MW, ŚWINB utrzymał w mocy. W wyniku złożonej przez inwestorów skargi na w/w decyzję organu wojewódzkiego WSA w Gliwicach, wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., II SA/Gl 1063/18, oddalił skargę H.F. i E.F. Wyrok ten uprawomocnił się 29 sierpnia 2019 r.
3. 2.2. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 14 stycznia 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] w [...], działka nr [...], podczas której stwierdzono, iż wybudowany samowolnie budynek nie został rozebrany. Do akt dołączono dokumentację fotograficzną. Upomnieniem z 14 stycznia 2020 r. skarżący zostali wezwani do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr 103/Kn./108. W upomnieniu pouczono zobowiązanych o konsekwencjach niezrealizowania w sposób dobrowolny nałożonego na nich obowiązku.
4. 2.3. W dniu 22 maja 2020 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż samowolnie wybudowany budynek nadal nie został rozebrany. W związku z tym, że obowiązek wynikający z decyzji nakazowej nie został dobrowolnie wykonany, w dniu 2 lipca 2020 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze nr 1/2020 oraz nr 2/2020 wraz z wnioskiem o zastosowanie środka egzekucyjnego, tj. grzywny w celu przymuszenia.
5. 2.5. Dalej w wyroku II SA/Gl 1562/20 przywołano, że PINB (organ egzekucyjny) postanowieniem nr 23/Kn./2020 z 2 lipca 2020 r. nałożył na inwestorów grzywnę w wysokości 165.325,40 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych nr 1/2020 i nr 2/2020 z 2 lipca 2020 r., obejmującego wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Jednocześnie wezwano zobowiązanych do całkowitego wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych nr 1/2020 oraz 2/2020 oraz uiszczenia ww. grzywny.
6. 2.6. Pismem z 3 sierpnia 2020 r. zobowiązani złożyli zażalenie na ww. postanowienie z 2 lipca 2020 r. W wyniku rozpoznania złożonego zażalenia, ŚWINB powołanym na wstępie postanowieniem z 20 października 2020 r., działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 119 § 1 oraz art. 121 § 4 i § 5 ustawy z 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2020, poz. 1427 ze zm., Upea).
7. 3.1. Na powyższe postanowienie ŚWINB skargę złożyli żalący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
8. a) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 18 Upea poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.
9. b) art. 119 § 1 Upea poprzez błędne przyjęcie, iż postawa skarżących wymaga nałożenia na nich grzywny w celu przymuszenia;
10. c) art. 121 § 4 i 5 Upea poprzez nałożenie na skarżących zbyt wygórowanej grzywny, niewspółmiernej do stanu faktycznego sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wnosił o oddalenie skargi.
2. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił.

1. 4.2. W ocenie sądu pierwszej instancji materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazywał na to, iż obowiązek nałożony decyzją nakazową PINB z 5 września 2018 r. nie został w całości wykonany, a to uzasadniało fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Oceniając zaś kwestię wysokości wymierzonej grzywny sąd wojewódzki stwierdził, że w tym zakresie zaskarżone postanowienie również nie naruszało prawa.
2. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli H.F. i E.F. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

1. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
2. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) naruszenie prawa materialnego, a to art. 119 § 1 Upea poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie grzywna musiała zostać nałożona, pomimo iż skarżący nie dali powodu do zastosowania wobec nich grzywny jako środka przymusu w rozpoznawanej sprawie:
3. II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 18 Upea poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 18 Upea, którego to naruszenia nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, a które polegało na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

1. 5.3. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnoszą o: uchylenie skarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia ŚWINB i utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB z 2 lipca 2020 r.; obciążenie organu administracji publicznej kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowe go według norm przepisanych, rozpoznanie skargi na rozprawie.

1. 5.4. Ponadto, na podstawie art. 61 § 3 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa skarżący kasacyjnie wnieśli o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając wniosek podnieśli, że wykonanie w chwili obecnej przedmiotowego postanowienia spowoduje wyrządzenie skarżącym znacznej szkody majątkowej. Okoliczność ta wynika zarówno ze znacznej wysokości grzywny, jak i fakt, iż w przedmiotowym lokalu skarżący prowadzą działalność gastronomiczną stanowiącą źródło utrzymania ich rodziny. Z uwagi na wprowadzone w marcu 2020 r. ograniczenia w prowadzeniu działalności gastronomicznej oraz zmniejszoną ilość klientów skarżący nie mieli możliwości wypracowania oszczędności i znaleźli się w trudnej sytuacji finansowej. Stąd realizacja w chwili obecnej nałożonej grzywny skutkować będzie taką stratą finansową po stronie skarżących, która doprowadzi do ich całkowitej niewypłacalności.

1. 5.5. Odnosząc się zaś do istoty sprawy skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że nie uchylali się od nałożonego na nich obowiązku. W tym celu, mając zwłaszcza na uwadze gabaryty budynku i jego konstrukcję, wystąpili o sporządzenie projektu rozbiórki. Podjęli więc działania zmierzające do dokonania rozbiórki obiektu. W konsekwencji miała miejsce błędna wykładnia art. 119 § 1 Upea polegająca na przyjęciu, i w rozpatrywanej sprawie grzywna musiała zostać nałożona, pomimo iż skarżący nie dali powodu do zastosowania wobec nich grzywny jako środka przymusu.

1. 5.6. Na wyznaczoną w przedmiotowej sprawie rozprawę nikt się nie zgłosił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. 6.2. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

1. 6.3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 18 Upea poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 18 Upea, którego to naruszenia nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, a które polegało na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Niesporne są ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania egzekucyjnego. Skarżący kasacyjnie są zobowiązanymi do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego samowolnie, co potwierdza prawomocny wyrok II SA/Gl 1063/19 z 19 czerwca 2019 r. Niesporne jest ustalenie sądu a quo, że przed wystawieniem tytułów wykonawczych organ egzekucyjny dokonał kontroli, w wyniku której ustalono brak wykonania nakazu rozbiórki. Przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ponowiono kontrolę i niespornie ustalono, że nakaz rozbiórki nadal nie został wykonany. W tej sytuacji ustalenia faktyczne braku wykonania obowiązku niepieniężnego były jednoznaczne. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia tych przepisów K.p.a., które zostały przywołane w skardze kasacyjnej, a z których wynika nakaz ustalenia tzw. prawdy obiektywnej.

1. 6.4. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 119 § 1 Upea, z cyt. przepisu wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Taki charakter miał obowiązek nałożony na skarżących kasacyjnie, którzy prawomocnie uznani zostali za sprawców samowoli budowlanej. Z tych względów zarzut błędnej wykładni cyt. przepisu jest chybiony.
2. 7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.