Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 maja 2022 r., VII SA/Wa 501/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę A.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB, organ centralny) z 18 stycznia 2022 r. nr DON.7100.248.2021.FSE, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 6 lipca 2021 r. A.R. zwrócił się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (PINB) z 10 grudnia 2020 r., nr 200/2020.
Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 501/22 kolejno wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego MWINB decyzją z 8 października 2021 r. nr 462/2021 (decyzja I instancji), na podstawie art. 156 § 1, art. 158 §1 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB nakładającej na A.R. obowiązek usunięcia wykonanej warstwy chudego betonu oraz zasypania wykopu pod fundamenty inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wod.-kan., c.o., enn., gaz, wentylacji mechanicznej wraz z wewnętrzną instalacją gazową zalicznikową, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej, kanalizacją sanitarną wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (sanitarne) o pojemności 10 m³, wraz z przyłączem wodociągowym, gazowym, energii elektrycznej wraz z budową dojść, dojazdów na działce nr [...], [...], [...] m miejscowości [...], gmina [...]".
Odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego złożył A.R..
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu odwołania GINB powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
GINB przypomniał, że podczas kontroli na miejscu inwestycji przeprowadzonej w dniu 7 października 2020 r. ustalono, że na działkach nr [...], [...] i [...] w m. [...], realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. W dniu kontroli roboty budowlane nie były prowadzone. Wokół miejsca budowy usypano hałdy ziemi. Wykonano wykopy pod fundamenty oraz wylano warstwę chudego betonu. W północnej części terenu inwestycji wykonano wykop, który wyrównano warstwą piasku. Wykop z dwóch stron otoczony jest skarpą, miejscami przykryty geowłókniną. W toku prowadzonego postępowania decyzją z 10 grudnia 2020 r. organ powiatowy nałożył na A.R. obowiązek usunięcia wykonanej warstwy chudego betonu oraz zasypania wykopu pod fundamenty przedmiotowej inwestycji. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb).
GINB uznał, że nie było rażącym naruszeniem prawa wdrożenie w sprawie spornej inwestycji, procedury uregulowanej w art. 50-51 uPb, zamiast art. 48-49 tej ustawy.
Organ wyjaśnił, że przepis art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, zwalczaniem i przeciwdziałaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., "specustawa") wyłącza zastosowanie m. in. przepisów Prawa budowanego w odniesieniu do projektowania, budowy, przebudów, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno- budowlanej. GINB wyjaśnił przy tym, że przesłanka wyłączenia przepisów uPb określona w art. 12 specustawy ma charakter materialny, a nie formalny, a zatem nie jest wystarczające – jak to uczynił w realiach tej sprawy inwestor – samo poinformowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej o inwestycji z powołaniem się na ten przepis, lecz musi ona faktycznie służyć przeciwdziałaniu COVID-19. Do weryfikacji tej przesłanki uprawnione są organy nadzoru budowlanego
W ocenie GINB, inwestycja będąca przedmiotem badanej decyzji, obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie spełnia przesłanki przeciwdziałania COVID-19. GINB uznał, że tak rozumianej przesłanki w oczywisty sposób nie spełniają budynki mieszkalne, które choć w pewien (raczej nieznaczny) sposób mogą się przyczyniać do przeciwdziałania COVID-19, to realizowane są w zupełnie innym celu, tj. dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, czy też po prostu w celach komercyjnych (co do zasady w przypadku budynków wielorodzinnych). W ocenie GINB, budowa domu jednorodzinnego podejmowana jest w interesie indywidualnym inwestora a nie w interesie publicznym wyrażającym się w przeciwdziałaniu chorobie zakaźnej. Zdaniem GINB nie można przypisać rażącego naruszenia prawa decyzji organu powiatowego z 10 grudnia 2020 r.
Podsumowując, GINB wskazał, że organ powiatowy bez rażącego naruszenia prawa uznał, że sporna inwestycja nie mogła być realizowana na podstawie art. 12 specustawy i bez rażącego naruszenia prawa zastosował wobec niej art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało także, aby badana decyzja była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 501/22 przywołano, że skargę na opisaną wyżej decyzję organu centralnego wniósł A.R. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji MWINB z 8 października 2021 r., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz niezbędnych wydatków w kwocie 17 zł uiszczonych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów:
- a) art. 12 ust. 1 specustawy poprzez błędne stwierdzenie, że ingerencja organów nadzoru budowlanego na podstawie tego przepisu w niniejszej sprawie była zasadna, a sporna inwestycja nie może być realizowana na podstawie tego przepisu (s. 3-4 zaskarżonej decyzji), skoro w związku z brzmieniem art. 12 specustawy do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisy te nie mają zastosowania;
- b) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy poprzez ich błędną, zawężającą wykładnię, sprowadzającą się do stwierdzenia, że za "budowę w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" rozumie się tylko budowę, która faktycznie/realnie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i której jedynym i wyłącznym celem jest zwalczanie zakażenia, zapobieganie rozprzestrzenianiu się, profilaktyka oraz zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych choroby COVID-19 oraz wskazanie, że: "Tak rozumianej przesłanki w oczywisty sposób nie spełniają budynki mieszkalne, które choć w pewien (raczej nieznaczny) sposób mogą się przyczyniać do przeciwdziałania COVID-19, to realizowane są w zupełnie innym celu, tj. dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, czy też po prostu w celach komercyjnych (co do zasady w przypadku budynków wielorodzinnych)" (s. 4 zaskarżonej decyzji), podczas gdy wystarczające dla zastosowania art. 12 ust. 1 ww. ustawy jest stwierdzenie jakiegokolwiek, nawet znikomego czy pośredniego, związku prowadzonych przez inwestora robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID- 19.
- - w konsekwencji zaś powyższych naruszeń, naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 156 § 1 pkt 2 in principio (skarżący nie wskazał w tym miejscu o jaką ustawę chodzi – uwaga Sądu) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności wydanej bez podstawy prawnej decyzji PINB z 10 grudnia 2020 r.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnie organ powiatowy wskazał, że wobec wykonania jedynie robót przygotowawczych, nie doszło jeszcze do powstania obiektu budowlanego, który mógłby być przedmiotem nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb.
Sąd wojewódzki zgodził się z GINB, że z tego samego powodu nie było rażącym naruszeniem prawa, wdrożenie w sprawie spornej inwestycji, procedury uregulowanej w art. 50-51 uPb, zamiast art. 48-49 tej ustawy. Niezasadny w ocenie tegoż sądu okazał się także zarzut skargi dotyczący wydania przez organ powiatowy decyzji bez podstawy prawnej oraz argumentacja kwestionująca zasadność ingerencji organów nadzoru budowlanego w inwestycję o której inwestor poinformował organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 12 specustawy. Zdaniem sądu I instancji kwestionowana decyzja organu powiatowego, jak słusznie ocenił organ wojewódzki oraz GINB, nie została zatem wydana bez podstawy prawnej.
Sąd wojewódzki nie podzielił również poglądu skarżącego, zgodnie z którym dla zastosowania art. 12 specustawy, przeciwdziałanie COVID-19 nie musi być wyłącznym, ani nawet głównym celem inwestycji, zaś w dyspozycji tego przepisu mieści się budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd ten uznał, że argumenty skarżącego w tym zakresie, opierają się w znacznej mierze na stanowiskach formułowanych w toku procesu legislacyjnego, które w ocenie Sądu nie mogą być wiążące przy dokonywaniu wykładni tego przepisu.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, budowa domu jednorodzinnego, podejmowana jest przede wszystkim w interesie indywidualnym inwestora, zaś jej uboczny związek z przeciwdziałaniem COVID – 19, nie upoważnia do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 12 specustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.R. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi - opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa) – skarżący kasacyjnie zarzuca błędną, bo zawężającą wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 12 ust. 1 specustawy, prowadzącą sąd I instancji do błędnego stwierdzenia, że ingerencja organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 12 specustawy w niniejszej sprawie była zasadna, a sporna inwestycja nie może być realizowana na podstawie tego przepisu, skoro zgodnie z brzmieniem art. 12 ww. ustawy do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisy te nie mają zastosowania.
Ponadto sąd pierwszej instancji przyjął błędną, zawężającą wykładnię art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy sprowadzającą do stwierdzenia, że "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wod.- kan., c.o., en.n., gaz, wentylacji mechanicznej wraz z wewnętrzną instalacją gazową zalicznikową, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej, kanalizacją sanitarną wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (sanitarne) o pojemności 10m³, wraz z przyłączem wodociągowym, gazowym, energii elektrycznej wraz z budową dojść, dojazdów na działce nr [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...]" służy zaspokojeniu mieszkaniowych potrzeb skarżącego, nie natomiast zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu rozprzestrzeniania się oraz zwalczaniu skutków wirusa COVID-19.
W konsekwencji powyższych naruszeń, wg skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in principio w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi i przyjęcie, że inwestycja nie spełnia przesłanki pozostawania "w związku z przeciwdziałaniem C0VID-19", podczas, gdy wystarczające było dla stosowania przepisów specustawy stwierdzenie jakiegokolwiek, chociażby znikomego czy pośredniego, związku prowadzonych przez inwestora robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, co prowadziłoby do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, a to wobec faktu, że wadliwie odmówiono tymi decyzjami stwierdzenia nieważności wydanej bez podstawy prawnej decyzji nr 200/2020 PINB z 10 grudnia 2020 r.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:
- I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez:
- 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c);
- 2. uchylenie w całości decyzji MWINB z 8 października 2021 r. (art. 135 K.p.a.);
- II. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm prawem przepisanych.
Jednocześnie, na zasadzie przepisu art. 176 § 2 in fine Ppsa, strona wnosząca skargę kasacyjną oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnosi, że wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na odbycie kwarantanny pozostaje w oczywistym związku z szeroko rozumianym przeciwdziałaniem COVlD-19, a w szczególności z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się wirusa, profilaktyką i przecięciem tzw. łańcucha zakażeń, w tym również zwalczaniem skutków społeczno-gospodarczych tej choroby.
Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisko, że przeciwdziałaniem COVID-19 rozumianym jako zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych tej choroby będzie budowa budynków wielorodzinnych dla osób, które straciły mieszkania z uwagi na brak możliwości spłaty kredytu, to tym bardziej, szeroko rozumianym przeciwdziałaniem tej chorobie i wywoływanym przez nią skutkom, będzie prowadzenie robót budowalnych uzasadnionych powodami wskazanymi przez skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z przepisu prawa, to jest niewłaściwe rozumienie określonej normy prawnej. Zaprezentowana przez sąd I instancji wykładnia ww. przepisów jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej kwestionowania. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółową argumentację na poparcie dokonanej wykładni, którą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Słusznie sąd wojewódzki stwierdził, że art. 12 specustawy ma charakter szczególny i wyjątkowy, bowiem wyłącza zastosowanie kluczowych ustaw regulujących proces inwestycyjny. Przede wszystkim przepisy art. 12 ust. 1 i 2 specustawy wiążą bowiem bardzo daleko idące ustępstwa wprowadzone na rzecz inwestorów (np. wskazane niestosowanie przepisów Prawa budowlanego czy zakazów zabudowy wynikających z przepisów planistycznych) z istnieniem związku owej inwestycji z "przeciwdziałaniem COVID-19".
Skoro tak, to powołane "przeciwdziałanie tej chorobie" musi być interpretowane rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco. Nadto, co istotne, należy pamiętać o kontekście i okolicznościach uchwalenia owego przepisu, czyli o sytuacji panującej w pierwszym i drugim kwartale 2020 r, kiedy w zasadzie nie tylko Polska, ale cały świat na moment się "zatrzymały". Nikt nie był przy tym w stanie przewidzieć nawet przewidywalnej perspektywy dla nadchodzących dni, ani tym bardziej tego w jaki sposób pandemia będzie oddziaływała na życie społeczne, gospodarcze i polityczne poszczególnych państw. Stąd owo jaskrawe zliberalizowanie wszelkiej aktywności budowlanej jawi się jako krok wówczas konieczny, ale nie dowolny. Ustawodawca wyraźnie bowiem powiązał owe odstępstwa od stosowania reguł modelu prawnego przygotowania inwestycji do realizacji z "przeciwdziałaniem COVID-19", co każdorazowo podlega ocenie i wartościowaniu przez właściwe organy.
Ów związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest, jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19 (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2021 r., VII SA/Wa 2265/20, LEX nr 3279696).
Wbrew więc stanowisku skarżącego kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego jako ustawowo powołane do przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego były i nadal są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do kontroli każdego zamierzenia inwestycyjnego, które powołuje się na korzystanie z art. 12 specustawy. Wbrew również wywodom skargi kasacyjnej, gdyby ustawodawca chciał dać inwestorom wolną i niczym nieskrępowaną rękę w zakresie inicjatywy budowlanej, zdejmując z nich wszelkie rygory prawa z uwagi na pandemię, to przepis art. 12 ust. 1 i 2 specustawy nie zawierałby zastrzeżenia "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19".
Tym samym Sąd Naczelny nie widzi uzasadnionych podstaw do kwestionowania działań organów nadzoru budowlanego, które wszczęły postępowanie kontrolne, a następnie legalizacyjne względem zamierzenia inwestycyjnego inwestora. Miały do tego pełne prawo, co wynika z funkcjonalnej i celowościowej wykładni powołanych przepisów. Mogły więc dokonać oceny, czy owo zamierzenie rzeczywiście mieści się w ramach związku z przeciwdziałaniem COVID-19, czy też stanowi tylko i wyłącznie próbę obejścia przepisów prawa regulujących szczegółowo uregulowany w prawie proces inwestycyjny. Taka rola została bowiem przypisana organom nadzoru budowlanego. Istotne jest jaki realny wpływ taka inwestycja może mieć na jej zwalczanie. Powołane przepisy zostały bowiem uchwalone po to, aby umożliwić natychmiastową budowę np. szpitala, itp., a więc inwestycji, które realnie i skutecznie wpływają na "przeciwdziałanie COVID-19".
W kontekście powyższego budowa (osobnego) domu jednorodzinnego, podejmowana jest przede wszystkim, w interesie indywidualnym inwestora, zaś jej uboczny związek z przeciwdziałaniem COVID-19, nie upoważnia do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 12 specustawy, w żadnym razie nie służy bowiem realnemu zwalczaniu zakażeniem, zapobieganiu rozprzestrzeniania się, czy też profilaktyce COVID-19, a także nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych tej choroby. Nie wystarczy zatem, aby dana osoba miała "chęć" zapobiegania i zwalczania COVID-19. Musi w tym zakresie istnieć jeszcze realna przydatność owych działań, aby możliwe było skorzystanie z koncesji jaką daje art. 12 ust. 1 i 2 specustawy.
W konsekwencji powyższych uwag, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in principio w zw. z art. 126 K.p.a. Sąd Naczelny podziela ocenę sądu pierwszej instancji aprobującą stanowisko GINB, który nie dopatrzył się takiej wady kwalifikowanej ujętej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w decyzji nr 200/2020 PINB z 10 grudnia 2020 r. poddanej kontroli MWINB i zaskarżonej następnie decyzji organu centralnego. Sąd wojewódzki trafnie przywołał reguły orzekania w postępowaniu nieważnościowym, charakteryzując przy tym istotę kwalifikowanych wad, ujętych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Zgodzić należy się z tym stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku, gdzie wykluczono, aby decyzja organu powiatowego odnosząca się do nakazu skierowanego do inwestora, a podjęta na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb została wydana bez podstawy prawnej i rażąco naruszała prawo.
Skoro ustalono już, że przepisy art. 12 specustawy, nie wyłączają kompetencji organów nadzoru budowlanego do kontroli budowy, to brak było podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja organu powiatowego została wydana bez podstawy prawnej. Trafnie także sąd wojewódzki stwierdził, że możliwość różnej wykładni przepisów art. 12 specustawy prowadzi do wniosku, że nie można mówić o oczywistości jego naruszenia co jest koniecznym warunkiem stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z powodu rażącego naruszenia prawa.
Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.