Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. sygn. VII SA/Wa 188/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. (dalej: "Skarżąca"), w przedmiocie wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "Inspektor"), w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 sygn. VII SAB/Wa 22/15, wymierzył Inspektorowi grzywnę w wysokości 500 zł, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Inspektora na rzecz Skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: pismem z 10 grudnia 2015 r. Skarżąca wniosła skargę na niewykonanie przez Inspektora wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. VII SAB/Wa 22/15. Wskazała, że w związku z wnioskiem z dnia 5 czerwca 2014 r. wszczęte zostały przez Inspektora trzy postępowanie administracyjne: pierwsze - dotyczące legalności wybudowanego słupa energetycznego, drugie - samowolnie wybudowanego miejsca na gromadzenie odpadów stałych oraz trzecie, dotyczące samowolnie wybudowanego ogrodzenia terenu działki nr [...] w W-W. Skarżąca podniosła, że nie otrzymała decyzji w sprawach dotyczących legalności wybudowanego słupa i samowolnie wybudowanego miejsca na gromadzenie odpadów stałych. Jednocześnie wskazała, że pismem z 17 listopada 2015 r. bezskutecznie wezwała Inspektora do wykonania wyroku. Niestety, do dnia złożenia skargi organ nie załatwił sprawy.
W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddalenie i naprowadził, że chociaż wyrok w sprawie sygn. VII SAB/Wa 22/15 ze stwierdzeniem jego prawomocności został przekazany do organu w dniu 29 października 2015 r., to akta administracyjne przedmiotowej sprawy zostały dołączone przez WSA do sprawy sygn. VII SA/Wa 1741/15 i nadal pozostają w dyspozycji Sądu. Jednocześnie przedstawił kwestie związane z prowadzeniem postępowań w opisanych sprawach, w tym w odniesieniu do samowolnie wybudowanego miejsca na gromadzenie odpadów stałych, jak również w odniesieniu do wybudowanego słupa energetycznego. Końcowo organ wskazał, że w postępowaniach tych Skarżąca nie posiada legitymacji procesowej strony.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Cytując art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), wskazał na warunki formalne wynikające z tego przepisu w zakresie wystąpienia z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. Stwierdził, że warunki te zostały spełnione. Następnie ustalił, że Inspektor po otrzymaniu wniosku Skarżącej z dnia 5 czerwca 2014 r. prowadził odrębne postępowania wszczęte z urzędu, w sprawie samowolnie wybudowanego ogrodzenia terenu, samowolnie wybudowanego miejsca na gromadzenie odpadów oraz legalności wybudowanego słupa energetycznego. W postępowaniach tych, na skutek złożonego przez Skarżącą zażalenia, organ II instancji umorzył postępowanie zażaleniowe. WSA wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1328/15, oddalił skargę Skarżącej, przy czym organy umarzając postępowanie uznały, że w żadnym z powyższych postępowań Skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do bycia stroną.
Natomiast z uwagi na zainteresowanie sprawą, organy wyłącznie informacyjnie doręczały Skarżącej rozstrzygnięcia wydane w powyższych postępowaniach. Pismem z dnia 4 lutego 2015 r. Skarżąca złożyła skargę na bezczynność Inspektora w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie samowolnie wybudowanego ogrodzenia oraz legalności wybudowanego słupa energetycznego. WSA wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. VII SAB/Wa 22/15, zobowiązał Inspektora do załatwienia wniosku Skarżącej w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Bezsporne jest, że prawomocny wyrok w powyższej sprawie został przekazany Inspektorowi przy piśmie z dnia 26 października 2015 r. a do organu wpłynął w dniu 29 października.
Jednocześnie WSA poinformował organ, że akta administracyjne z tej sprawy zostały dołączone do sprawy sygn. VII SA/Wa 1741/15 i zostaną zwrócone po prawomocnym jej zakończeniu. W związku z powyższym termin na rozpatrzenie przez Inspektora wniosku Skarżącej z dnia 5 czerwca 2014 r. upłynął w dniu 30 listopada 2015 r. WSA przyznał, że akta administracyjne w prowadzonej pod sygn. VII SAB/Wa 22/15 sprawie nie zostały zwrócone organowi, bowiem sprawa o sygn. VII SA/Wa 1741/15 na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie nie została rozpoznana przez Sąd. Powyższe nie mogło być jednak przeszkodą w rozpoznaniu przez organ, w terminie wskazanym w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., wniosku skarżącej. Inspektor wypożyczał bowiem z Sądu akta: przy piśmie z dnia 8 września 2015 r. przesłono organowi akta sygn. VII SAB/Wa 22/15, które zwrócone zostały przy piśmie z dnia 6 października 2015 r. oraz przy piśmie z dnia 12 października 2015 r. przesłano akta sygn. VII SA/Wa 1328/15, które Inspektor zwrócił przy piśmie z dnia 20 października 2015 r. Zatem Inspektor nie może usprawiedliwiać niewykonania wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. faktem niezwrócenia akt administracyjnych sprawy sygn. VII SAB/Wa 22/15 do organu.
Miał bowiem możliwość sporządzenia odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych a zatem mógł procedować dla wydania rozstrzygnięcia w terminie. WSA wskazał na art. 12 K.p.a. i wynikające z unormowania tego dla organu konsekwencje. Jednocześnie stwierdził, że do dnia wniesienia skargi, tj. 10 grudnia 2015 r., pomimo uprzedniego wezwania, Inspektor nie rozpoznał wniosku Skarżącej z dnia 5 czerwca 2014 r. Po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ dokonał czynności w prowadzonych z urzędu postępowaniach administracyjnych, lecz wniosku tego nie załatwił.
Jednocześnie WSA zaznaczył, że skoro organ uznał, że wniosek, o jakim mowa, wniesiony został przez podmiot, który nie jest stroną w sprawie, winien był wydać w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie. Skoro więc Inspektor w terminie wyznaczonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., jak również przed wniesieniem skargi nie załatwił wniosku z dnia 5 czerwca 2014 r., to wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny. Jeśli chodzi o wysokość grzywny WSA stwierdził, że wystarczająca jest grzywna w kwocie 500 zł. Jednocześnie mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy uznał, że bezczynność, która niewątpliwie wystąpiła i jest naganna, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej Inspektor zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 § 1 w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że spełnione zostały przesłanki do wymierzenia grzywny Inspektorowi, pomimo niedokonania przez WSA zwrotu akt sprawy administracyjnej, który to obowiązek spoczywał na Sądzie jednocześnie z przesłaniem prawomocnego wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. VII SA/Wa 22/15
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności przekazania akt administracyjnych pomiędzy Sądem a Inspektorem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadniając zarzuty naprowadzono, że stosownie do art. 286 § 1 P.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia, akta sprawy administracyjnej zwraca się organowi załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Z kolei w myśl § 2, termin do załatwienia sprawy określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia oraz akt sprawy. Wykładnia gramatyczna i funkcjonalna tego przepisu nie pozwala na rozdzielne traktowanie wymienionych w przepisie tym czynności, gdyż jedynie łączne spełnienie obu warunków uprawnia strony postępowania do pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. Takie rozumienie omawianego przepisu znalazło potwierdzenie w orzecznictwie.
Zatem w świetle tak rozumianej treści powyższego przepisu oraz art. 154 § 1 P.p.s.a., nie jest do zaakceptowania stanowisko WSA o zasadności wniosku Skarżącej o wymierzenie grzywny. Przede wszystkim nie została poddana analizie zasadność wezwania Skarżącej do wykonania wyroku, jako niezbędnej przesłanki w przedmiocie wymierzenia grzywny. Istotne jest bowiem czy w dacie złożenia tego wezwania (pismo z dnia 17 listopada 2015 r.), upłynął trzydziestodniowy termin wskazany w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. Akta organu administracji zawierają pismo tego organu z dnia 7 grudnia 2015 r. skierowane do Skarżącej, którym została poinformowana o niemożności wydania decyzji rozstrzygającej sprawy, z uwagi na treść pism WSA. że "akta zostaną zwrócone dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie oznaczonej sygn. akt VII SA/Wa 1741/15". WSA dopuścił się więc błędnej wykładni wskazanych przepisów, ponieważ nie rozważył szeregu podniesionych wyżej okoliczności.
Zasadnym jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił jakiejkolwiek analizy w zakresie powiązania art. 286 P.p.s.a. z zastosowaną podstawą rozstrzygnięcia, tj. art. 154 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 154 § 1 w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a. i sprowadza się do tezy, że nie jest możliwe wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku w sytuacji, gdy Sąd przekazując odpis prawomocnego orzeczenia nie zwraca akt sprawy.
Stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jest oczywiste, że wyrok, o jakim mowa, musi być prawomocny.
Ze względu na wymóg prawomocności wyroku, przepis art. 154 § 1 P.p.s.a. pozostaje w ścisłym związku z art. 286 § 1 P.p.s.a. który wskazuje, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Z kolei w myśl § 2 tego artykuł, termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Takie brzmienie przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że termin do wykonania wyroku rozpoczyna swój bieg, gdy spełnione zostaną dwa warunki: pierwszy – nastąpi doręczenie organowi akt sprawy i drugi – gdy do tych akt załączone jest prawomocne orzeczenie sądu. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. I OSK 1269/15, LEX nr 1985731, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. I OSK 882/14, LEX nr 1723918, postanowienie NSA z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1703/13, LEX nr 1349022).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostają ustalenia WSA, że prawomocne orzeczenie (wyrok) w sprawie sygn. VII SAB/Wa 22/15 przekazane zostało Inspektorowi przy piśmie z dnia 26 października 2015 r. i do organu wpłynęło w dniu 29 października 2015 r. Przekazując wyrok WSA nie dokonał zwrotu akt administracyjnych a jedynie poinformował organ, że akta administracyjne zostały dołączone do sprawy sygn. VII SA/Wa 1741/15 i zostaną zwrócone po prawomocnym jej zakończeniu. Z ustaleń WSA wynika również, że sprawa o sygn. VII SA/Wa 1741/15 na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie nie została rozpoznana przez Sąd. W takim stanie sprawy stwierdzić należy, że nie zostały spełnione łącznie obie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, gdyż w dacie złożenia skargi o wymierzenie Inspektorowi grzywny (a nawet do czasu wyrokowania w tej sprawie), WSA nie dokonał zwrotu akt administracyjnych organowi. Wobec tego nie można przyjąć, że termin do wykonania przez Inspektora wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. rozpoczął bieg.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji WSA, że dwukrotne wypożyczenie przez Inspektora akt przedmiotowej sprawy, na wniosek z dnia 31 sierpnia 2015 r. i ponownie na wniosek z dnia 6 października 2015 r., dawało organowi możliwość sporządzenia odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i w konsekwencji umożliwiało wykonanie w terminie wyroku w sprawie sygn. VII SAB/Wa 22/15. Po pierwsze, przywołane przez WSA orzecznictwo dotyczące obowiązku organu administracji w zakresie sporządzenia kserokopii niezbędnych dokumentów z akt administracyjnych przed ich udostępnieniem (innemu organowi) nie może być wskazówką w rozpoznawanej sprawie. Sformułowane w orzeczeniach tych poglądy dotyczyły bowiem sytuacji, w których organ będąc dysponentem akt administracyjnych, akta te udostępniał innym organom. W takim przypadku, istotnie winien zabezpieczyć sobie możliwość procedowanie w sprawie, dla której akta sprawy są prowadzone.
Natomiast w rozpoznawanej sprawie sytuacja ta nie występuje, gdyż Inspektor przekazał akta wraz z odpowiedzią na skargę do WSA, celem rozpoznania skargi. Zatem po rozpoznaniu sprawy przez WSA, otrzymawszy prawomocny wyrok uwzględniający skargę na bezczynność, zasadnie oczekiwał na zwrot akt administracyjnych. Wskazać bowiem należy, że w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. VII SAB/Wa 22/15 obowiązek dla Inspektora sformułowany został następująco: "zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2014 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem".
Zatem zasadniczym kryterium rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku była data zwrotu akt administracyjnych, oczywiście wraz z prawomocnym wyrokiem. Odmienne rozumienie wyroku oznaczałoby, że organ wbrew literalnemu brzmieniu orzeczenia, wykonuje nałożony obowiązek narażając się na niewłaściwy sposób załatwienia wniosku.
W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie to wynika z faktu niejednoznacznej pozycji procesowej Skarżącej w postępowaniach wszczętych przez Inspektora. Organ ten, na skutek wniosku z dnia 5 czerwca 2015 r., "z urzędu" wszczął postępowania administracyjne. W jednym z tych postępowań, do których akta administracyjne zostały przez WSA dołączone (sygn. VII SA/WA 1741/15), zagadnienie posiadania interesu prawnego przez Skarżącą miało być rozstrzygnięte. Zatem prawidłowe wykonanie wyroku bez uprzedniego zwrotu przez WSA akt administracyjnych nie było możliwe. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 154 § 1 w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a. jest usprawiedliwiony.
Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672 czy z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi ustawowemu i wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrola ta wykazała, że naruszone zostały przepisy postępowania.
Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę. Uwzględniając dokonaną wyżej wykładnię art. 154 § 1 w zw. z art. 286 § 1 i 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku w sprawie sygn. VII SAB/Wa 22/15, termin do jego wykonania nie rozpoczął jeszcze biegu. Zatem nie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia Inspektorowi grzywny co ma ten skutek, że skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, na które złożyły się wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, ma oparcie w przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.