Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. VII SA/Wa 1870/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (zwany dalej: PINB) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom - I. i R. W., rozbiórkę robót budowlanych, polegających na wykonaniu odcinka wewnętrznej linii zasilania energetycznego pomieszczeń Restauracji "P.K.", zlokalizowanej na działce nr [...] oraz na wybudowaniu ściany wewnętrznej wraz z zamurowaniem przejścia, zlokalizowanych przy granicy między działkami nr [...] i [...] w miejscowości G., gmina L. W dniu [...] lipca 2015 r. R.W. zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podnosząc, iż była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; zwanej dalej: k.p.a.)).
Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] K.P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.
Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję WINB.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.W. na ww. decyzję GINB.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że GINB w sposób niewadliwy ustaliły, że decyzja PINB z dnia [...] lipca 2015 r. nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami, które obligowałyby organ nadzoru do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W szczególności decyzja ta nie jest dotknięta wadą niewykonalności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Trwała niewykonalności decyzji w rozumieniu przywołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Decyzja jest zatem niewykonalna wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania decyzji, ale powinna mieć charakter trwały. Dlatego też Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, co do braku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Decyzja PINB nie jest również dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt OPS 2/10, w której nie wykluczono badania w postępowaniu naprawczym kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak możliwości takiego badania prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której inwestor wykonujący samowolnie roboty budowlane znajdowałby się w korzystniejszej sytuacji niż inwestor występujący o pozwolenie na budowę, który zobligowany jest do spełnienia określonych przepisami prawa wymogów, w tym złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W skardze kasacyjnej R.W. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy t.j. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez brak oczywistego rozpoznania zarzutu i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz przyjęcie za prawidłową rażąco błędną ocenę stanu faktycznego, w tym poprzez: błędne ustalenie, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą niewykonalności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., błędne ustalenie, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które rozumiane jest jako oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. błędną wykładnię 156 § 1 k.p.a. prowadzącą do uchybienia Sądu polegającego na nieprawidłowej ocenie co do zastosowania przez organ administracji publicznej art. 156 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe przyjęcie, iż przepis ten nie powinien być zastosowany mimo, iż wykonanie prawomocnej decyzji będzie skutkowało:
- - powstaniem stanu niezgodnego z prawem,
- - powstaniem stanu mogącego doprowadzić do powstania zagrożenia życia i zdrowia osób korzystających z dwóch sąsiednich nieruchomości [...] i [...],
- - powstaniem stanu mogącego doprowadzić do powstania niepowetowanych szkód majątkowych.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wątpliwości budzi przyjęcie przez Sąd I instancji, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą niewykonalności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I Instancji nie dokonał analizy argumentów skarżącego dotyczących wykonalności przedmiotowej decyzji. Decyzja PINB z dnia [...] lipca 2015 r. okazała się niewykonalna bez ryzyka powstania naruszenia prawa oraz spowodowania zagrożenia mienia oraz bezpieczeństwa ludzi. W trakcie próby jej realizacji okazało się, iż jest ona niewykonalna bez względu na rozmiar użytych środków technicznych oraz finansowych (gdyż w każdym przypadku jej wykonanie będzie skutkowało spowodowaniem zagrożenia dla mienia oraz ludzi korzystających z sąsiadujących ze sobą budynków oraz będzie prowadziło do powstania stanu niezgodnego z prawem).
Skarżący kasacyjnie na chwilę obecną wykonał wszelkie możliwe do zrealizowania nakazy wynikające z decyzji PINB. Pozostała niewykonana tylko ta część decyzji, której wykonanie mógłby spowodować: powstanie stanu niezgodnego z prawem, powstanie stanu mogącego doprowadzić do powstania zagrożenia życia i zdrowia osób korzystających z dwóch sąsiednich nieruchomości [...] i [...] oraz powstanie stanu mogącego doprowadzić do powstania niepowetowanych szkód majątkowych. Mimo konsultacji z firmami budowlanymi, zobowiązany nie był w stanie ustalić takiej metody wykonania prac rozbiórkowych ściany wewnętrznej oraz zamurowanego przejścia, które nie spowodowałoby powstania zagrożenia prawa własności oraz które nie doprowadziłoby do powstania stanu sprzecznego ze stanem ujawnionym w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej nieruchomości oznaczonych w katastrze numerem działek [...],[...] i [...] w obrębie ewidencyjnym G. - w szczególności w kartotekach budynków, budowli i urządzeń położonych na działkach gruntu oznaczonych numerami [...] i [...] znajdujących się w posiadaniu Starostwa Powiatowego w T. Stan który obecnie istnieje odpowiada w pełni stanowi ujawnionemu w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Na mapach oraz w kartotekach budynków wyraźnie wyodrębnione zostały osobne budynki na działkach nr [...] i [...]. Pomiędzy przedmiotowymi budynkami nie ma oznaczonego przejścia.
W świetle powyższego wykonanie wskazanych w decyzji PINB prac rozbiórkowych mogłoby spowodować, iż nie można by mówić o istnieniu dwóch odrębnych budynków, co niewątpliwie mogłoby zostać potraktowane jako sprzeczność ze stanem ujawnionym w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Istnieje przy tym przypuszczenie, że właśnie przedmiotowe przejście oraz ściany wewnętrznej zostały wykonane w przeszłości w ramach samowoli budowlanej - na potrzeby połączenia budynku wybudowanego na działce [...] ze znacznie później dobudowanym budynkiem na obecnej działce [...].
Niemożliwym jest w chwili obecnej dla zobowiązanego (pomimo podjętych przez nich konsultacji z firmami budowlanymi) ustalenie takiego sposobu przeprowadzenia przedmiotowych prac rozbiórkowych, który pozwoliłby na zachowanie odrębności dwóch budynków. Dodatkowo w przypadku połączenia budynków powstanie bardzo duży problem ustalenia zakresu wzajemnej odpowiedzialności za połączone budynki oraz za zgromadzone w nich mienie. W wyniku rozbiórki ściany oraz rozbiórki muru w przejściu, połączone lokale zaczną bezpośrednio na siebie wpływać (co niewątpliwie spowoduje, iż niemożliwym będzie niezakłócone korzystanie z prawa własności przez zobowiązanych oraz przez ich sąsiada - naruszając tym samym prawo własności). W świetle powyższego uznać można, że wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji PINB w sposób bezpośredni spowoduje powstanie zagrożenia powstania niepowetowanych i trudnych do naprawienia szkód.
Powyższe potwierdza treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2017 r. nr [...], w której orzeczono, iż decyzja dotycząca podziału nieruchomości m.in. na dwie działki na których znajdują się przedmiotowe dwa sąsiadujące ze sobą budynki została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność ta ma szczególne znaczenie w świetle faktu, iż posiadanie przez zobowiązanego tytułu prawnego do budynku była brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji PINB. Dodatkowo Sąd I Instancji wskazywał na zasadność brania pod uwagę kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to nowa okoliczność, która może mieć znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy.
Wykonanie obowiązków dodatkowo komplikuje okoliczność, iż ściana wewnątrz budynku sąsiedniego została w części wybudowana przez właściciela budynku sąsiedniego. W konsekwencji prawie zupełnie niemożliwym jest ustalenie w jakim zakresie skarżący kasacyjnie miałby dokonywać wyburzeń, aby nie naruszyć tej części ściany, która była zbudowana przez właściciela budynku sąsiedniego.
W świetle wyżej wskazanych okoliczności jako naruszające art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należy uznać stanowisko Sądu I Instancji o braku wystąpienia przesłanki nieważności kontrolowanej decyzji. Sąd uznał bowiem, iż nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, podczas gdy naruszenie takie miało miejsce w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z uwagi na okoliczność, że organy administracji niewłaściwie ustaliły stan faktyczny sprawy oraz, że organy administracji w sposób nierzetelny przestawiły motywy wydanych decyzji nie odnosząc się w wyczerpujący sposób do zarzutów i dowodów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, Sąd I Instancji powinien zaskarżoną decyzję uchylić w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Oba zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej opierają się na próbie zakwestionowania oceny Sądu I instancji w zakresie niewystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2015 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie ocenił, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały.
Okoliczność wydania decyzji z rażącym naruszeniem nie została w jakikolwiek sposób wyjaśniona w skardze kasacyjnej, zatem mając na uwadze zasadę związania zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie był w stanie odnieść się do tak postawionego zarzutu.
Jeśli natomiast chodzi o drugą ze wskazanych przesłanek stwierdzenia nieważności, to wyjaśnienia wymaga, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze.
Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 1365/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 150/19; z 5 lutego 2019 r., II OSK 606/17, z 14 grudnia 2017 r.,II OSK 688/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji okoliczności takie jak konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji.
Mając na uwadze tak rozumiane kryteria niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., należy uznać ocenę powyższej przesłanki, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji za trafną. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, stan faktyczny sprawy nie wskazuje, aby decyzja nakazująca obowiązek rozbiórki odcinka wewnętrznej linii zasilania energetycznego oraz ściany wewnętrznej wraz z zamurowaniem przejścia, byłą niewykonalna. Sam autor skargi kasacyjnej uzasadniając przyczyny niewykonalności decyzji uzasadnia swoje stanowisko rozmiarem środków technicznych i finansowych potrzebnych do wykonania nałożonego obowiązku. Okoliczności te z oczywistych względów nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej. Bez wpływy na wykonalność tej decyzji mają także kwestie związane z danymi ujawnionymi w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.