Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 lutego 2019 r., IV SA/Po 1069/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę Powiatu W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Poznaniu z 27 sierpnia 2018 r. nr SKO.GP.4000.1471.2017 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz Miasta W. decyzją z 2 sierpnia 2016 r., nr WGA.6733.15.2015, działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm.; "Upzp") oraz art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm. - dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...] Sp. z o.o., ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play nr WRZ 3020, na terenie działki nr [...], obręb [...], w gm. W.,
Kolejno wskazano, że w przewidzianym prawem terminie odwołanie od ww. decyzji złożył Powiat W., a także J. K., M. K., K. C., K. C., R. F., E. F., M. F., D. K., E. K., E. K., G. G., Z. J., S. J., S. J., M. J., J.J., M. W., M. M., R. W. C. M., A. K., E. T., J. S., K. K., A. K., E.N., K. S., K.G., M. G., K. W., M. W., W. S., R. S., K. K., I. R., T. W. i G. W. Dalej w wyroku IV SA/Po 1069/18 przywołano, że po rozpatrzeniu odwołania SKO w Poznaniu decyzją z 31 stycznia 2017 r., nr SKO.GP.400.888.2016, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na tę decyzję organu II instancji złożono skargę, a WSA w Poznaniu wyrokiem z 27 września 2017 r., IV SA/Po 1069/18, uchylił w/w decyzję Kolegium, dopatrując się braku wezwania jednej z odwołujących się stron o prawidłowe pełnomocnictwo.
Po przekazaniu akt organowi, Kolegium wezwało E. F. do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego jej przez R. F., pod rygorem pozostawienia jego odwołania bez rozpoznania.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec braku odpowiedzi na to wezwanie SKO w Poznaniu powołaną na wstępie decyzją z 27 sierpnia 2018 r., nr SKO.GP.4000.1471.2017, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił m. in., że ustawodawca wymaga, aby ustalona była moc promieniowana izotropowo dla – pojedynczej – anteny nawet w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z tej przyczyny, jak wyjaśniło Kolegium, organ był zobligowany do oceny wyłącznie parametrów wnioskowanej inwestycji nie zaś do oceny mocy promieniowania instalacji podobnych zlokalizowanych w okolicy lub planowanych w przyszłości i ich zsumowania. Organ II instancji podzielił trafność ustaleń poczynionych przez organ I instancji i wskazał, że inwestor określa cechy planowanego przez siebie przedsięwzięcia, zaś ocenia jego dopuszczalność w świetle przepisów prawa i w treści decyzji ustala szczegółowe parametry inwestycji.
W skardze do WSA w Poznaniu Powiat W. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71 – rozp. RM 2010).
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów oraz inwestora, że inwestycja o charakterystyce technicznej określonej w decyzji oraz wniosku inwestora, w tym w załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia", na terenie wyznaczonym w załączniku graficznym – nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zdaniem tegoż sądu organy doszły do trafnego wniosku, że równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten wchodzących w skład planowanej stacji swoimi parametrami nie osiąga wyznaczników określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2010.
Zdaniem sądu pierwszej instancji nie miał racji skarżący, który domniemywał obowiązek sumowania oddziaływania poszczególnych anten w oparciu o przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010. Zdaniem tegoż sądu przepisu tego nie stosuje się do inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej, albowiem wykluczają to § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia. Co więcej, § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 nie mógłby znaleźć zastosowania do stacji bazowych telefonii komórkowej, nawet gdyby w rozporządzeniu nie zawarto omawianych wyżej końcowych zdań w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8. Z logicznego punktu widzenia nie sposób bowiem wyobrazić sobie w jaki sposób mogłoby dojść do kumulacji parametru określonego wyłącznie dla "pojedynczej anteny" i określonego jako odległość od jej środka mierzoną w osi głównej tej właśnie anteny. Parametru takiego nie da się po prostu sumować
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w badanej sprawie parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego zostały wskazane w sposób odpowiadający wymogom prawa. Podkreślono, że parametry anten rozsiewczych zostały określone precyzyjnie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat W. - zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1/ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., "Ppsa"), naruszenie przepisów prawa materialnego:
a/ przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010. Błędna wykładnia polega na przyjęciu założenia 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 i w konsekwencji niezastosowanie w rozpatrywanej sprawie § 3 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia, co stanowi o niewłaściwym zastosowaniu przepisów. W ocenie wnoszącego kasację, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma zastosowania w niniejszej sprawie.
b/ niewłaściwe zastosowanie pkt. 11 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. 2003, Nr 192, poz. 1883) poprzez uznanie, że miejsca dostępne dla ludności to przestrzenie do wysokości 2 metrów nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie. Niewłaściwe zastosowanie polega na zastosowaniu wskazanego przepisu pomimo, że w/w rozporządzenie dotyczy metody przeprowadzenia badań dla istniejących instalacji. W ocenie wnoszącego kasację, przepis wskazanego rozporządzenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
2/ na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania:
a/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przejawiającego się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie przez organ administracji materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd przez niezastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010, nie przeprowadził czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a mianowicie nie przeprowadził postępowania w ustalenia czy na terenie zakładu lub obiektu są planowane, realizowane bądź zrealizowane bazy telefonii komórkowej i ewentualnie nie dokonał sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametr planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu czy obiektu.
b/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. przejawiający się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo, że organ administracji w świetle zgromadzonego materiału w postępowaniu w sposób niespójny i dowolny ustalił strony postępowania.
Z uwagi na powyższe wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu,
- 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie,
- 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem wnoszącego kasację organ administracji w pierwszej kolejności winien był ocenić inwestycję w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2010, a następnie powinien dokonać oceny planowanej inwestycji zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia.
W odpowiedzi SKO w Poznaniu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w dotychczas wnoszonych pismach.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wywiodła również [...] Sp. z o.o. z/s w W., która wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw.
Spółka [...] oświadcza, że żąda rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Powiatu W. na rozprawie.
W ocenie uczestnika postępowania argumentacja podniesiona przez skarżącego w treści wniesionej skargi kasacyjnej jest chybiona. WSA w Poznaniu prawidłowo ustalił, że zaskarżona decyzja SKO w Poznaniu nie narusza prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem uczestnika sąd niewątpliwie słusznie podzielił stanowisko organów obu instancji odnośnie do kwalifikacji inwestycji jako takiej, której realizacja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2022 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Składowi orzekającemu w przedmiotowej sprawie wiadomy z urzędu jest fakt, toczy się postępowanie z wniosku innego składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 703/21, na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowania izotropowego wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowania izotropowego wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu.
Sprawa ta została zarejestrowana w NSA pod sygnaturą akt III OPS 1/22. Wzgląd na jednolitość wykładni przepisów prawa, których stosowanie jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, uzasadnia zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. III OPS 1/22.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia. Podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie III OPS 1/12 stanowić będzie przesłankę do podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiotowej sprawie.