Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1594/19, na skutek skargi Związku [...] w Ż. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2019 r., którą odmówiono udzielenia skarżącemu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – sieci wodociągowej – przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych.
Organy administracji obu instancji, odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie, powołały się na art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego, twierdząc, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismem z 30 stycznia 2019 r. sprzeciwił się oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania.
Sąd uwzględniając skargę przyjął, że wskazane pismo z 30 stycznia 2019 r. powinno być przez organy nadzoru budowlanego ocenione jako jeden z dowodów w sprawie. Przemawia za tym, według Sądu pierwszej instancji, przede wszystkim to, że stanowisko Państwowej Straży Pożarnej wyrażone na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, jest niezaskarżalne. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona oraz że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 59 ust. 5, art. 57 ust. 3 i art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do analizowania i oceniania stanowiska Państwowej Straży Pożarnej wyrażonego na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzeczono się rozprawy.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez wskazane w niej naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia polegającego na tym, czy organ nadzoru budowlanego jest uprawniony i zobowiązany do oceny stanowiska zajętego na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), wobec zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, którego użytkowanie wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Stosownie do art. 56 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Wskazane organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym.
Zgodnie z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest zobowiązany dołączyć oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w razie niedołączenia wskazanych oświadczeń organ nadzoru budowlanego odmawia udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Z powołanych przepisów wynika, że Państwowa Straż Pożarna na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zajmuje stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Oznacza to, po pierwsze, że ewentualny sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania nie może być motywowany innymi względami niż związanymi ze zgodnością wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, po drugie, że konieczna jest kontrola, czy stanowisko zajęte przez Państwową Straż Pożarną nie wykracza poza wskazany zakres.
Z powołanych przepisów nie wynika, aby stanowisko Państwowej Straży Pożarnej zajęte na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego podlegało kontroli instancyjnej przed organami Państwowej Straży Pożarnej lub przed sądem administracyjnym. Sposób sformułowania przez ustawodawcę odnośnych przepisów nie daje wystarczających podstaw, aby przyjąć, że zajęcie stanowiska następuje w formie decyzji administracyjnej albo że jest jednym z przypadków współdziałania organów administracji uregulowanego w art. 105 k.p.a. Brak też podstaw do przyjęcia, aby zachodził przypadek, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli, że zajęcie stanowiska przez Państwową Straż Pożarną na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Uwzględniając powyższe NSA uznaje za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego stanowisko Państwowej Straży Pożarnej zajęte na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego podlega ocenie organu nadzoru budowlanego właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, jako element materiału dowodowego służący poczynieniu ustaleń w zakresie istotnej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego okoliczności w postaci zgodności obiektu budowlanego z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. W ramach tej oceny organ nadzoru budowlanego jest przede wszystkim uprawniony do pominięcia sprzeciwu lub uwag motywowanych innymi względami niż zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Jest też uprawniony do oceny, czy sprzeciw lub uwagi motywowane niezgodnością wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym mają znaczenie w sprawie, w której chodzi o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Taka wykładnia jest uzasadniona koniecznością uniknięcia sytuacji, polegającej na tym, że organ nadzoru budowlanego na uzasadnienie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowania powoła się na sprzeciw Państwowej Straży Pożarnej, który w ocenie inwestora jest niezgodny z prawem, i nie będzie dopuszczalnej żadnej drogi weryfikacji takiego stanowiska inwestora.
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.