Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. sygn akt II SA/Sz 1344/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K.K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
W dniu [...] marca 2017 r. K.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ś. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę I etapu budowy budynku mieszkalno-usługowego wraz z przyłączem wod. — kan. przy ulicy B.W. [...] w Ś., obręb [...], Ś. Wnioskodawca powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.).
Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], odmówił uchylenia w wyniku wznowienia postępowania własnej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] sierpnia 2000 roku, nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę I etapu budowy budynku mieszkalno-usługowego wraz z przyłączem wod. - kan. przy ulicy B.W. [...] w Ś., obręb [...], Ś. Wojewoda Z. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzji organu I instancji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. sygn akt II SA/Sz 1344/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. K. na ww. decyzję Wojewody Z. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, zwanej dalej: p.b.), stronami w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to według art. 3 pkt 20 p.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przede wszystkim przepisy zawarte w rozporządzeniach techniczno-budowlanych. Obszar ten wyznacza się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości.
Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ma obowiązek samodzielnie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu został przyznany status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Zatwierdzony projekt budowlany obejmuje zmianę zaprojektowanego układu wentylacyjnego, wewnątrz budynku mieszkalno - usługowego objętego zmianami i precyzuje, że budynek po zmianach zostanie wyposażony w odpowiednie urządzenia nawiewne i wywiewne. Wentylacja nawiewna polega na doprowadzeniu powietrza do pomieszczenia i wytwarzaniu nadciśnienia. Powietrze w tym przypadku uchodzi na zewnątrz lub do sąsiednich pomieszczeń drogą eksfiltracji, względnie przewodami wywiewnej wentylacji grawitacyjnej. Wentylacja wywiewna polega na usuwaniu powietrza z pomieszczenia w założeniu, że dzięki wytworzonemu podciśnieniu powietrze spoza pomieszczenia napłynie drogą infiltracji przez nieszczelności z zewnątrz lub sąsiednich pomieszczeń. Przewiduje się wykonanie nowej instalacji nawiewnej i pozostawia się istniejący układ wentylacyjny wywiewny do dalszej eksploatacji. Najistotniejszą zmianą przewidzianą projektem budowlanym zamiennym jest zainstalowanie czerpni powietrza, które zaprojektowano w ścianie zewnętrznej budynku na wysokości 4,3 m, odległość wlotów powietrza od ulicy B.W. i B. Ch. oraz miejsca składowania odpadów jest większa niż 8 m, co oznacza spełnienie wymogów z przytaczanego powyżej § 152 ust. 3 warunków technicznych. Wloty powietrza zostaną wyprowadzone do bramy przejazdowej znajdującej się na działce Inwestora.
Działki Skarżącego nr [...] i [...] znajdują się od strony południowej, gdzie nie projektuje się wlotów, czy wylotów powietrza z budynku. Od strony ww. działek Skarżącego znajdują się jedynie istniejące wyloty powietrza na dachu budynku.
Zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że zmiany wprowadzone projektem budowlanym zamiennym nie wprowadzają ograniczeń w zabudowie działek skarżącego - nr [...] i nr [...] o powierzchni odpowiednio 19m² i 4m² i nie prowadzą do zmiany projektu zagospodarowania terenu - takich jak zwiększenie powierzchni zabudowy, liczby kondygnacji, parametrów dachu, lub wysokości budynku, co skutkowałoby uznaniem skarżącego za stronę toczącego się postępowania.
W skardze kasacyjnej K.K. zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawa dotyczyła uznania Skarżącego za stronę oraz, że inwestycja budowlana nie narusza jego interesu prawnego;
- - art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie gwarancji obrotu prawnego poprzez akceptację samodzielnego bytu decyzji administracyjnej zamiennej w zakresie zmiany pozwolenia na budowę jako niezwiązanej z poprzednimi decyzjami administracyjnymi wydanymi na podstawie wykonanych projektów budowlanych.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że K.K. został pominięty jako strona w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę. Podstawą decyzji administracyjnej jest projekt budowlany sporządzony przez mgr inż. L.G. w oparciu o projekt budowlany zamienny sporządzony przez mgr inż. architekta R.P. Obydwa projekty i wydane na ich podstawie decyzje administracyjne zmierzały do zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. - nr [...] zatwierdzającej pierwotny projekt budowlany. Z projektu wykonanego przez mgr inż. L.G. wynika, że w momencie wykonywania przez niego projektu instalacja mechaniczna wywiewna była już wykonana w oparciu o projekt sporządzony w 2010 r. przez mgr inż. J.M. Projekt ten w zakresie instalacji mechanicznej wywiewnej nigdy nie został zatwierdzony decyzją administracyjną. Jego wykonanie stanowi samowolę budowlaną. Decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] listopada 2016 r. o nr [...] stanowi obejście prawa w tym zakresie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie może być mowy o samoistnym bycie projektu budowlanego, a tym samym nie można uznawać, że decyzje zatwierdzające projekty budowlane zamienne tak ściśle ze sobą związane stanowią osobne byty prawne. Decyzja administracja oparta na aneksie do projektu, który został wycofany z obrotu prawnego - również powinna zostać wycofana z tego obrotu i nie może stanowić podstaw samoistnej decyzji administracyjnej, skoro opiera się na decyzji uchylonej przez sąd administracyjny i stanowi kontynuację pierwotnego postępowania.
Status prawny K.K. jako strony został ustalony prawomocnym wyrokiem wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w dniu 12 października 2016 r. w sprawie II SA/Sz 588/16. Postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę jest kontynuacją pierwotnego postępowania, a obie decyzje wydane w ich toku są ze sobą nierozerwalnie powiązane i nie posiadają bytu samoistnego.
Błędnym jest stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na wykonanie wentylacji mechanicznej nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Postępowanie to nie jest postępowaniem samoistnym lecz ściśle związane jest z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w 2016 r. w oparciu o projekt budowlany zamienny sporządzony przez R.P.
Wydanie decyzji administracyjnej zamiennej w zakresie zmiany pozwolenia na budowę przedmiotowo związanej z inną uchyloną przez sąd administracyjny decyzją stanowi podstawy zarzucenia tej decyzji zamiennej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc nieważności postępowania jako wydanej z rażącym naruszaniem prawa.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że art. 61 a k.p.a. w sposób jednoznaczny określa sposób postępowania organów administracji publicznej w przypadku, gdyż osobą żądająca wszczęcia postępowania administracyjnego nie jest strona takiego postępowania, albo gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte. Osobie takiej przysługuje stosowny środek zaskarżenia do organu wyższej instancji, a następnie żądanie przeprowadzenia kontroli sądowej i poddania tego zagadnienia ocenie sądu administracyjnego. Takiego postępowania w postępowaniu o wznowienie wobec Skarżącego K.K. nie zastosowano.
Błędne jest też stanowisko Sądu I instancji, iż inwestycja budowlana polegająca na wykonaniu wewnętrznej wentylacji mechanicznej budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B.W. w Ś. nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego. Określenie strony w postępowaniu administracyjnym zostało przyjęte w 1959 r. jako rozwiązanie kompromisowe pomiędzy rozumieniem subiektywnym, a obiektywnym tej definicji. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. Kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Stwierdzenie, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., II OSK 2527/12 z dnia 19 grudnia 2013 r., II OSK 1828/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle argumentacji skargi kasacyjnej wyjaśnić dodatkowo trzeba, że podstawę dla odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego stanowi 149 § 3 k.p.a., a nie jak wskazuje to autor skargi kasacyjnej art. 61a k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było zatem podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Nie ma również racji autor skargi kasacyjnej, iż krąg stron w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę ustalany powinien zostać na podstawie art. 28 k.p.a. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę, pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 p.b. do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 p.b. Trafne było przy tym stanowisko Sądu I instancji, iż postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ma obowiązek samodzielnie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu został przyznany status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 36(a).
Trafna była także ocena Sądu I instancji dotyczącej kręgu stron postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] listopada 2016 r. Art. 28 ust. 2 p.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: – po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; – po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu.
Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 1 dnia marca 2012 r., II OSK 282/12, z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, z dnia 26 sierpnia 2020 r. II OSK 561/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Art. 3 pkt 20 p.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania.
Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.
Zatem jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 z 16 maja 2019 r. II OSK 1655/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż ustalając krąg stron postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, organ powinien ustalić w oparciu o zakres zmian wprowadzonych w nowym projekcie. Czego nie kwestionuje skarżący kasacyjnie projekt budowlany przewidywał zmianę zaprojektowanego układu wentylacyjnego wewnątrz budynku mieszkalno – usługowego. Budynek po zmianach zostanie wyposażony w odpowiednie urządzenia nawiewne i wywiewne. Przewiduje się wykonanie nowej instalacji nawiewnej i pozostawia się istniejący układ wentylacyjny wywiewny do dalszej eksploatacji.
Ponadto przewiduje się zainstalowanie czerpni powietrza, które zaprojektowano w ścianie zewnętrznej budynku na wysokości 4,3 m. Natomiast będące własnością skarżącego kasacyjnie działki o nr [...] i [...] znajdują się od strony południowej, gdzie nie projektuje się wlotów, czy wylotów powietrza z budynku. Na podstawie tych ustaleń Sąd I instancji doszedł do niewadliwych ustaleń, iż działki należące do skarżącego nie są położone w obszarze oddziaływania inwestycji i w konsekwencji nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] listopada 2016 r.
Bez znaczenia jest stanowisko skarżącego kasacyjnie sugerujące, że decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] listopada 2016 r. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadła w ramach postępowania wznowieniowego. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. Uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. W toku postępowania wznowieniowego organ nie był zatem uprawniony do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.