Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 59/20 w sprawie ze skargi L. P. (dalej skarżąca) na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] (pkt 1), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a w pozostałej części skargę oddalił (pkt 3), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 15 marca 2019 r. (data prezentaty) wpłynęło przekazane przez Wojewodę Mazowieckiego odwołanie od jego decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., którą odmówił skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżąca w dniu 14 marca 2019 r. (data wpływu do organu) nadesłała dodatkową dokumentację do sprawy, a następnie w dniu 20 sierpnia 2019 r. złożyła wniosek o zmianę celu pobytu na pobyt z obywatelem RP w związku z zawarciem małżeństwa.
W dniu 23 sierpnia 2019 r. wpłynęła do organu prośba skarżącej o przyspieszenie rozpoznania sprawy, zaś w dniu 6 września 2019 r. ponaglenie.
Następnie w piśmie z dnia 4 października 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, domagając się stwierdzenia rażącej bezczynności organu, zobowiązania go do zmiany decyzji organu pierwszej instancji i udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, a także przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł oraz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ któremu zarzucono bezczynność wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zobowiązania do rozpatrzenia odwołania, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał art. 35 § 3 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej k.p.a.) i stwierdził, że od chwili wpływu odwołania do dnia jego rozpatrzenia minęło 10 miesięcy, a organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania. Sąd zauważył, że w toku postępowania odwoławczego skarżąca zmodyfikowała treść pierwotnego wniosku, jednak jego zdaniem nie tłumaczy to bezczynności organu. Podkreślił, że przez wskazany czas organ nie przejawiał żadnego zainteresowania sprawą, gdyż nie wzywał skarżącej do nadesłania jakichkolwiek innych dokumentów mających uzupełnić odwołanie, nie informował także o przyczynach zwłoki.
W ocenie Sądu zasadne zatem było stwierdzenie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostawał w bezczynności, gdyż nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. złożonego odwołania. Sąd uznał jednak, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał, jakkolwiek niekwestionowane opóźnienie nie mogło być usprawiedliwione ilością spraw, jakie organ obowiązany jest załatwić w danym terminie, to jednak podnoszona przez niego okoliczność pozwala na wykluczenie stopnia rażącego. Zdaniem Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącej w ustawowym terminie, nie spowodowało dla niej dotkliwych skutków, a przynajmniej takich nie wykazała. Tymczasem brak możliwości wyjazdu za granicę, bez wykazania, że taki wyjazd był niezbędny trudno za takie uznać. Takie też argumenty - w ocenie Sądu - nie dają także podstawy do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zwłaszcza w wysokości 10 000 zł. Odnosząc się zaś do złożonego wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd zdecydował o miarkowaniu wynagrodzenia i o jego obniżeniu dla profesjonalnego pełnomocnika, z uwagi ma masowy charakter wnoszonych przez niego skarg dotyczących bezczynności.
O kosztach postępowania orzekł zatem na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.)
Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w zakresie punktów 2, 3 oraz 4.
Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i orzeczenie w punkcie 2, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 o oddaleniu skargi w pozostałej części; w punkcie 4 o zasądzeniu od Wojewody Mazowieckiego kwoty 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie ww. wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, od organu dla skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Ponadto wniósł o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w punkcie 4 sentencji wyroku, poprzez wpisanie "zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców" w miejscu "zasądza od Wojewody Mazowieckiego".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, jak i oddalenie skargi w pozostałym zakresie nie mogą zostać uznane za ustalenia prawidłowe. W jego ocenie nie ulega wątpliwości, że bezczynność organu była w sposób oczywisty nieusprawiedliwiona i wynikała jedynie z nieskutecznie uzasadnianego przez organ wpływu dużej ilości spraw. Podkreślił przy tym, że wszelkie postępowania będące przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prowadzone są przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców według jednego utrwalonego schematu, który opiera się na bezzasadnym przedłużaniu postępowania odwoławczego do kilku bądź nawet kilkunastu miesięcy, co skutkuje rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w tym także zasad ogólnych skodyfikowanych w obowiązującym kodeksie postępowania administracyjnego.
Pełnomocnik stwierdził także, że miarkowanie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika i obniżenie jego wynagrodzenia nie zasługuje na aprobatę i nie może zostać uznane za prawidłowe. Jego zdaniem sam fakt reprezentowania cudzoziemców w licznych postępowaniach sądowoadministracyjnych nie może lec u podstaw autorytarnemu uznaniu przez Sąd, że jego nakład pracy i zaangażowanie w każdą kolejną sprawę jest mniejszy, niż przy pierwszym postępowaniu.
Odnosząc się z kolei do niezasądzenia na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej pełnomocnik wskazał, że suma pieniężna w rzeczywisty sposób winna zrekompensować krzywdę jaką strona poniosła w wyniku bezczynności w rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie podkreślił, że przyznanie sumy pieniężnej od organu administracji ma mieć charakter dyscyplinujący organ i wymusić na nim wdrożenie planu naprawczego w celu uniknięcia przewlekłego prowadzenia spraw w przyszłości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. - O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W § 2 art. 36 k.p.a. ustawodawca nałożył na organ ten sam obowiązek również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy wywołanej przyczynami niezależnymi od organu.
Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (w brzmieniu nadanym nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2017 r. poz. 935; obowiązującą od 1 czerwca 2017 r.), bezczynność organu występuje gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Według utrwalonego orzecznictwa z bezczynnością mamy do czynienia w takich przypadkach, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.
Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji analiza co do chronologii czynności podjętych przez Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wykazała ewidentnie, że organ pozostawał bezczynny. Uwzględniając jednak całokształt okoliczności sprawy, Sąd pierwszej instancji przyjął zasadnie, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Zwrócić należy przy tym uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się taką sytuację, w której bez jakiejkolwiek wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a zatem sytuację, w której naruszenie jest oczywiste.
Jednocześnie zaznaczyć należy, że chodzi o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Oznacza ono wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy, gdyż musi być ono znaczne, ale też pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17; z dnia: 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2916/18; LEX nr 2616948; z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19, LEX nr 2721436; z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 533/19, LEX nr 2720394).
W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie podjął czynności związanych z rozpoznaniem wniesionego odwołania, jednak częściowym usprawiedliwieniem niezałatwienia sprawy w terminie, była okoliczność znaczącego wpływu spraw, co szczegółowo zostało przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym wzrost określonej kategorii spraw i związane z tym faktem problemy organizacyjne organu administracji (lokalowe, kadrowe), nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia: 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16, LEX nr 2297765; z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 675/16, LEX nr 2227107). Stanowisko to jednak nie wyklucza tego, że zaistnienie wyjątkowych okoliczności związanych z warunkami funkcjonowania organu mogą stanowić usprawiedliwienie dla wydłużonego czasu rozpatrywania konkretnej sprawy.
Należy mieć bowiem na uwadze, że ocena czy bezczynność lub przewlekłość postępowania wiąże się z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionych przez organ danych liczbowych obrazujących liczbę rozpatrywanych spraw wynika, że pomimo podjętych działań naprawczych nie było możliwe radykalne skrócenie terminów prowadzenia postępowań. W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Sądu I instancji, że mimo bezczynności organ nie naruszył prawa w sposób rażący. Należy przy tym pamiętać, że środki stosowane przez sądy administracyjne mają przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości postępowań administracyjnych. W niniejszej sprawie okolicznością istotną było wdrożenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców szeregu działań naprawczych w celu usprawnienia postępowań. Co ważne, z akt sprawy nie wynika, aby można było organowi przypisać złą wolę w prowadzeniu sprawy zainicjowanej przez stronę skarżącą, bądź ignorowanie jej praw. Problemy związane z funkcjonowaniem Urzędu do Spraw Cudzoziemców powodują wydłużenie wszystkich rozpatrywanych spraw, a zatem dotyczą także innych cudzoziemców, a nie tylko skarżącej. W konsekwencji, chociaż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odpowiada za niezałatwienie w terminie sprawy, to jednak nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
Zgodzić się należało również z oceną Sądu I instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Wskazać bowiem należy, że przyznawana stronom suma pieniężna ma charakter mieszany, kompensacyjny i represyjny (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2954/17, LEX nr 2521333). W orzecznictwie zwraca się też uwagę na jej prewencyjny charakter, przy czym przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za ignorowanie jej interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia: 22 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1905/16, LEX nr 2416611; 16 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 2156/17, LEX nr 2456010; 6 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 532/19, LEX nr 2727910).
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd wojewódzki w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej.
Zatem próba skutecznego podważenia stanowiska sądu I instancji w zakresie odmowy przyznania skarżącej oczekiwanej sumy pieniężnej - powinna obejmować zarzut wskazujący na naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a., czego w analizowanej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Powyższe świadczy o nieprawidłowej konstrukcji zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej i w konsekwencji powoduje nieskuteczność podniesionego zarzutu.
Na marginesie można wskazać, że z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że stwierdzenie w zaskarżonym wyroku bezczynności w procedowaniu przedmiotowej sprawy stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Akceptacji podlegała również ocena Sądu I instancji, że w sprawie nie zaistniały takie szczególne okoliczności po stronie skarżącej, które wymagałyby zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej. Jak wskazał sąd brak możliwości wyjazdu za granicę, bez wskazania, że taki wyjazd był niezbędny, czy też brak możliwości zarejestrowania pojazdu, nie stanowią takich okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie żądanej sumy pieniężnej.
Nie jest również uzasadniony zarzuty skargi opisany w treści jej uzasadnienia a dotyczący obniżenia wynagrodzenia dla pełnomocnika o połowę. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi, skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy, w przypadku strony reprezentowanej przez adwokata, do takich niezbędnych kosztów zalicza się jego wynagrodzenie, nie wyższe niż stawki opłat określone w rozporządzeniu, jego wydatki i koszty sądowe. Ponieważ Sąd I instancji orzekł, że zasądzony od organu zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot poniesionych kosztów sądowych w postaci wpisu oraz opłaty od pełnomocnictwa.
Natomiast w odniesieniu do wysokości wynagrodzenia pełnomocnika i jego wydatków Sąd I instancji wyjaśnił, że z uwagi na wywiedzenie skarg przez tego samego pełnomocnika w kilkudziesięciu sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym o tożsamej treści zasadnym było obniżenie wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że istnieje procesowa podstawa do miarkowania wysokości zwracanych kosztów postępowania, jest nią przepis art. 206 p.p.s.a. W brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. przepis ten znacznie rozszerzył możliwości odstąpienia przez Sąd I instancji od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, przyznając sądowi to uprawnienie w przypadkach uzasadnionych. Jakkolwiek Sąd I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia prawidłowo powołał art. 206 p.p.s.a., to kwestia ta nie została objęta zarzutami, nie zarzucono w szczególności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Praktykę ograniczania kosztów zastępstwa procesowego ze względu na cechy analizowanego przypadku Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, a w niniejszej sprawie akceptuje, że okoliczności sprawy pozwalają miarkować wysokość kosztów ustanowionego zastępstwa procesowego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 2016 r.; sygn. akt I OZ 544/16; z dnia 1 lipca 2016 r.; sygn. akt II GZ 668/16; z dnia 25 stycznia 2019r.; sygn. akt I GZ 502/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.