Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy Wizna wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie 1.800 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za IV kwartał 2013 r., sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wizna.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.
Decyzją z [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Wizna z 3 kwietnia 2014 r.
Postanowieniem z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 677/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Spółki na powyższą decyzję, z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych.
Wnioskiem z 7 października 2014 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] maja 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r. Zdaniem Spółki organ I instancji nałożył na nią karę pieniężną pomimo, że faktycznie nie odbiera ona odpadów komunalnych od mieszkańców gminy, a jedynie jest wpisana w rejestrze prowadzonym przez gminę, jako podmiot, który potencjalnie mógłby te odpady odbierać.
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r.
W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawę prawną decyzji z 3 kwietnia 2014 r. stanowiły art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – dalej jako "o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"). Organ wyjaśnił, że Spółka figuruje w rejestrze podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wizna na stronie BIP gminy. Wskazał również, że z przepisów art. 3 ust. 2 pkt 9c, art. 9n ust. 4 i ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że podmiot obierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie musi mieć zawartej z gminą umowy, o której mowa w art. 6f cytowanej ustawy.
Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2014 r. podtrzymując wyrażone wcześniej stanowisko.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r. nie są dotknięte wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie nie może wiązać się z wykładnią prawa. Wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji oparty został na interpretacji przepisów stanowiących podstawę prawną ich wydania, więc nie mógł wywołać skutków prawnych.
Sąd I instancji przedstawił przyjęte w doktrynie i orzecznictwie stanowisko odnośnie przesłanek stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom Spółki, w tym konkretnym przypadku nie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Zarówno w decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r., jak i w decyzji organu odwoławczego z [...] maja 2014 r. została wskazana podstawa prawna. Podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2014 r. stanowił art. 9 x ust. 1 pkt 5, art. 9 zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś decyzji z 20 maja 2014 r. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność, że Spółka nie zgadza się z wykładnią art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zaprezentowaną przez organ i na tę okoliczność powołuje orzeczenia sądowe, nie przesądza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepisy te stanowią podstawę prawną do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania kwartalnego sporządzonego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wizna. Obowiązek składania takich sprawozdań w terminie wskazanym w art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spoczywa wyłącznie na przedsiębiorcy faktycznie odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a Spółka nie odbierała takich odpadów od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Wizna, a jedynie była wpisana do rejestru podmiotów prowadzących działalność regulowaną prowadzonym przez tę gminę.
Stąd też Spółka nie miała obowiązku składania sprawozdań zerowych do gminy Wizna w terminie wskazanym w art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie może zostać ukarana na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo że decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uznanie decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r. za nieważną, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., a więc w tzw. postępowaniu nieważnościowym. Występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] maja 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r., Spółka powołała się na przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70). Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa jeżeli przepis stanowiący podstawę decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, został sformułowany w sposób niejednoznaczny i wymagający wykładni. Tego rodzaju przepisem był art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87).
Na mocy tej nowelizacji został między innymi dodany art. 9n ust. 6, z którego w sposób jednoznaczny wynika obowiązek składania sprawozdań zerowych. W stanie prawnym tej sprawy przepis ten jednak nie obowiązywał, a kwestia obowiązku złożenia sprawozdania przez przedsiębiorców nieprowadzących faktycznie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, była przedmiotem interpretacji, czego dowodem są rozbieżne poglądy wyrażane w orzeczeniach sądów administracyjnych. Przykładowo za obowiązkiem złożenia sprawozdania zerowego w ówczesnym stanie prawnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2017 r. II OSK 1279/15, natomiast przeciwne stanowisko zaprezentował skład orzekający tego Sądu w wyroku z 29 grudnia 2016 r. II OSK 866/15. Rozbieżności te wynikały z niejednoznacznego brzmienia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu sprzed powołanej wyżej nowelizacji i ich różnej interpretacji.
Oznacza to, że ewentualna nieprawidłowa wykładnia art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może być oceniania w kategoriach rażącego naruszenia prawa i stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie pierwszej z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, natomiast stwierdził, że z powyżej przedstawionych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] maja 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r.
Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zarzut ten został błędnie sformułowany. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym i nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi, określa jedynie ustrojowe granice kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Ponadto Sąd I instancji nie stosuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale dokonuje oceny zastosowania tego przepisu przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej.
Niezależnie jednak od błędnego sformułowania powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu w nim zaprezentowanego, sprowadzającego się do stwierdzenia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] maja 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Wizna z [...] kwietnia 2014 r. zostały wydane bez podstawy prawnej.
W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, jeżeli została wydana poza sferą regulacji prawnej; w sferze stosunków cywilnoprawnych; w oparciu o przepisy materialne odnoszące się do stanów faktycznych całkowicie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy; w sytuacji, gdy przewidziana jest inna forma działania (np. czynności materialnotechniczne); w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, a także w oparciu o akt niebędący aktem powszechnie obowiązującym (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22-23 oraz orzecznictwo tam powołane). Żaden z tych przypadków nie nastąpił w tej sprawie, bowiem, jak już wyżej wskazano, nałożenie przedmiotowej kary administracyjnej było skutkiem określonej interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Nie można oprzeć zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na odmiennej interpretacji przepisu stanowiącego podstawę do wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności oczekuje strona. Wykładnia pojęcia "bez podstawy prawnej" zaprezentowana przez Spółkę prowadziłaby do nieuzasadnionego rozszerzenia stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w każdej sytuacji, w której właściwy organ administracji publicznej dokonywałby nieprawidłowej wykładni lub zastosowania przepisu stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej, decyzji takiej można by zarzucić wydanie jej bez podstawy prawnej. To z kolei czyniłoby z postępowania nieważnościowego kolejną instancję zwyczajnego postępowania administracyjnego, w której kontroli podlegałby wszelkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, a nie tylko ściśle określone, kwalifikowane wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.