Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 881/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...]2018 r., Nr [...], które utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2018 r., którą - działając w trybie wznowienia postępowania - odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] 2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr [...] w miejscowości G., obręb geodezyjny G., gmina [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.R., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania - art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 176 ust. 2 Konstytucji RP przez nierozpoznanie przez Sąd I instancji w granicach sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i naruszeń prawa, w szczególności na podstawie zarzutów skarżącego, ale także z urzędu przy obowiązku orzekania w granicach sprawy ponieważ uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o braku właściwej pełnej merytorycznej kontroli organu oraz o braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym, oraz o niewłaściwych niepełnych podstawach zaskarżonego wyroku, stanowiąc o niewłaściwej ocenie interesu prawnego skarżącego i o niewłaściwym orzekaniu;
- 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw.
z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art.7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art.80 k.p.a., także w zw. z art. 24 §1 k.c. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 222 § 2 k.c. oraz w zw.
z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 36 i art. 37 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z art. 47 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, a także w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art. 13 ust. 1-6 i art. 14 ust. 1-7 i art. 18 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą i niepełną kontrolę skarżonego organu w zakresie ustaleń i ocen odnośnie braku wystąpienia podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odnośnie prawidłowości postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), oraz odnośnie prawidłowości odmowy uchylenia decyzji z uwagi na przyjęty brak podstaw z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. (art. 151 §1 pkt 1 k.p.a.) - uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o niewłaściwym przyjęciu braku wystąpienia podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz niewłaściwej odmowie uchylenia decyzji z uwagi na błędnie przyjęty brak podstaw z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.),
3) naruszenie prawa materialnego - art. 28 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., także w zw.
z art. 24 § 1 k.c. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 222 § 2 k.c. oraz w zw. z art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z art. 47 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 74 ust.3 Konstytucji RP, a także w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art. 13 ust. 1-6 i art. 14 ust. 1-7 i art.
18) (w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) - przez błędną wykładnię, a także przez niewłaściwe zastosowanie;
4) naruszenie przepisów postępowania - art.145 § 1 pkt 1 a), b), c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. - przez niewłaściwą ocenę odnośnie wystąpienia naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy; odnośnie wystąpienia naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; odnośnie wystąpienia innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu
I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Wszystkie podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej – mimo, że wskazane w 4 punktach i nadmiernie rozbudowane – są tożsame, a ich istota sprowadza się do negowania stanowiska Sądu I instancji i organów administracji wydających decyzje, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji na działce nr [...], w miejscowości G..
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów ustrojowych wyjaśnić należy, że przepis art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdyby Sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Rozpoznawana sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy Sąd, a pełnomocnik skarżącego nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli (np. celowość, rzetelność, gospodarność), zamiast kryterium legalności, stosował WSA w niniejszej sprawie. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją WSA nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Przepis ten wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów p.p.s.a. Przepisy art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a., a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Należy również zauważyć, że brak wydania przez Sąd rozstrzygnięcia satysfakcjonującego skarżącego, nie świadczy jeszcze o naruszeniu art. 151 p.p.s.a., który jest przepisem ogólnym (blankietowym), wynikowym, stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Wobec tego o trafności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia.
Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Przy tym w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji.
Przede wszystkim prawidłowo Sąd I instancji przywołał ustalenia decyzji środowiskowej z dnia [...]2015 r., w której przyjęto, że tereny podlegające ochronie akustycznej zlokalizowane są w odległości około 0,5 km od planowanej turbiny wiatrowej. Z obliczeń i analiz zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonego dla planowanej inwestycji, wynika, że teren położony w odległości powyżej 0,5 km od inwestycji będzie poza zasięgiem ponadnormatywnego hałasu. Oddziaływanie zmniejsza się wraz ze wzrostem odległości od emisji źródła. Granica działki skarżącego położona jest od planowanej elektrownio 2 900 m. Z uwagi na tak znaczną odległość, nie ma podstaw do przyjęcia, że z powodu hałasu interes prawny skarżącego jest zagrożony. Ponadto faktyczny brak oddziaływań planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego potwierdza treść załącznika nr 2 A do decyzji o warunkach zabudowy.
Należy w całości podzielić uzasadnienie Sądu I instancji, które zaakceptowało stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku interesu prawnego skarżącego, a w konsekwencji braku podstaw do uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy we wznowionym postępowaniu. Po pierwsze, przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka interesu prawnego wymaga wyprowadzenia go z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym wymieniony w zarzutach skargi kasacyjnej art. 140 i art. 144 k.c. dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2879/17 oraz z dnia 8 stycznia 2020 sygn. akt II OSK 1094/18).
Zatem właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14). Ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń (np. spadek wartości nieruchomości) czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłą intensywną zabudową. Okoliczność ta nie daje zatem praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie też kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów.
W sprawie został przez organ wykazany brak jakiegokolwiek w sensie prawnym wpływu określenia warunków zabudowy planowanej inwestycji na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego, co oznacza brak interesu prawnego po jego stronie i prawidłowość odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy we wznowionym postępowaniu. W konsekwencji niezasadne jest powoływanie przez skarżącego kasacyjnie naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (nieobowiązującej w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy).
Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP zawierają przede wszystkim normy programowe, wyznaczające cele i zadania władzy publicznej w tym zakresie. Nie określają one praw lub wolności przysługujących bezpośrednio obywatelom, a więc nie mogą być źródłem ich indywidualnych roszczeń.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.