Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 listopada 2018 r., II SA/Bd 899/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę A. W. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (KPWINB) z 13 czerwca 2018 r., nr WINB-WOP.7722.4.2018.TK, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postanowieniem z 11 grudnia 2017 r., nr PINB.450.4.2017.MS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm., "uPb") nakazał A.W. i M. W. (inwestorzy) wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowo-gospodarczego na działce o nr [...], w miejscowości B., gm. B., realizowanych bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 30 marca 2018 r. (postanowieniem z 10 kwietnia 2018 r. na wniosek inwestorów zmieniono termin wykonania nałożonego obowiązku do 30 września 2018 r.) enumeratywnie wymienionych dokumentów związanych z budową przedmiotowego budynku garażowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
PINB stwierdził, że budowa wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego zrealizowana została bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ powiatowy uznał, że w sprawie zachodzi możliwość legalizacji obiektu, w tym zakresie wskazał, że obiekt zrealizowany został na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXIII/114/2005 z 30 maja 2005 r. Rady Gminy Brzozie zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Brzozie, "MPZP"), a zgodnie z tym planem działka nr [...] przeznaczona jest pod budownictwo jednorodzinne i mieszkaniowe. PINB poniósł też, że obiekt usytuowany jest niezgodnie z warunkami technicznymi, w ścianie w odległości 3 m od granicy działki wykonane są otwory okienne.
W tym stanie rzeczy, PINB uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 uPb.
Kolejno wskazano, że od powyższego postanowienia PINB A.W. wniosła zażalenie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Dalej w wyroku II SA/Bd 899/18 przywołano, że powołanym na wstępie postanowieniem (w motywach wyroku oczywiście omyłkowo określono charakter prawny tego aktu jako decyzję – uwaga Sądu) z 13 czerwca 2018 r. KPWINB uchylił w całości postanowienie PINB i nakazał A.W. i M. W. wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2018 r. następujących dokumentów związanych z budową ww. budynku: 1) zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego budowy budynku garażowo-gospodarczego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi;
- 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jak stwierdził organ Ii instancji, spełnione zostały w sprawie warunki określone w art. 48 ust. 2 uPb i w efekcie zaistniały podstawy do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 3 tej ustawy, a więc nałożenia na inwestorów określonych w tym przepisie obowiązków, co oznaczało prawidłowość przyjętego przez PINB trybu postępowania. Jednakże KPWINB zauważył, że organ powiatowy pominął jeden z obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 uPb, tj. w zakresie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, co wymagało uzupełnienia.
KPWINB podkreślił także, odnosząc się do zarzutów zażalenia, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestorom nie udzielono wymaganego pozwolenia na budowę inwestycji, a ustanowienie przez inwestorów pełnomocnika, nie zwalniało ich z obowiązku uzyskania rzeczonej decyzji. Organ wojewódzki podkreślał, że uPb jednoznacznie wskazuje, iż to na inwestorze spoczywa obowiązek zapewnienia prawidłowego procesu budowy (art. 18 ust. 1 uPb) oraz, że kwestia ewentualnych roszczeń względem pracownika Starostwa Powiatowego w [...] i jego odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku pracy nie są objęte regulacją przepisów uPb.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na postanowienie KPWINB A.W. wniosła skargę, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła KPWINB naruszenie art. 48 ust. 3 uPb w zw. z:
- 1) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 (w skardze nie określono aktu normatywnego) poprzez stwierdzenie, iż inwestorzy nie wystąpili o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, pomimo że organ dysponował wnioskiem potwierdzonym przez biuro podawcze Starostwa Powiatowego w [...] oraz wydana została po paru latach decyzja o umorzeniu postępowania;
- 2) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż za rażące naruszenie prawa oraz ogromną przewlekłość Starosty [...] odpowiada nie organ, lecz jego pracownik i tym samym obywatel nie powinien mieć zaufania do organu, co wiąże się z tym, iż tylko on musi ponieść konsekwencje zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie;
- 3) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, w jaki sposób ustalono wyznaczoną w postanowieniu opłatę legalizacyjną dla budynku garażowego;
- 4) art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że skarżąca winna uiścić w późniejszym czasie opłatę legalizacją i domagać się odszkodowania od Skarbu Państwa za to, że Starostwo Powiatowe przez kilka lat nie wydało decyzji z jego winy (organ może od pracownika domagać się odszkodowania, a nie inwestor).
W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdzono wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej z art. 48 ust. 1 uPb, a skoro jednocześnie w zgodzie z obwiązującymi przepisami prawa umożliwiono doprowadzenie samowolnie zrealizowanej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem, nakładając obowiązek przedłożenia określonych prawem dokumentów, to tym samym wniesiona w sprawie skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.W., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa:
- 1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., "Ppsa") poprzez przyjęcie, że "skarżąca, która dopiero po kilku latach decyzję o umorzeniu postępowania musi ponosić skutki rażącej bezczynności organu";
- 2) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 "w/w ustawy" w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez przyjęcie, że to skarżąca ponosi odpowiedzialność za działania Starosty [...], który dopiero po kilku latach rozpoznał wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i z tego powodu musi być zastosowana najcięższa sankcja przewidziana przepisami prawa budowlanego,
- 3) art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 Ppsa poprzez pominięcie okoliczności, że oba organy wskazały w jakich okolicznościach jest zastosowana sankcja z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i czy faktycznie za zaniedbania organu administracji publicznej ma ponosić odpowiedzialność skarżąca.
Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wpierw przywołano in extenso fragment uzasadnienia wyroku NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/11.
Zdaniem wnoszącej kasację w niniejszej sprawie powstał problem formalno-prawny odnośnie stosowania art. 48 ust. 3 uPb w sytuacji, w której organ architektoniczno-budowlany, w tym wypadku Starosta [...] dopiero po kilku latach rozpatrzył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W istocie skarżąca działała w dobrej wierze realizując roboty budowlane będąc przekonana, że posiada zgodę, ponieważ ustanowiła pełnomocnika, który był jednocześnie naczelnikiem wydziału budownictwa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie procedura z art. 48 ust. 3 uPb powinna być prowadzona względem tych inwestorów, którzy próbują obejść przepisy prawa, a nie takich, których obarcza się za działanie organu. W skardze kasacyjnej wyrażono pogląd, że w zaistniałej sytuacji ustawodawca zapewne chciał uniknąć takiej sytuacji, w której inwestor jest zagrożony bardzo wysoką opłatą legalizacyjną, a z drugiej strony przysługuje mu roszczenie za rażącą przewlekłość, która spowodowała określone sankcje w tym zagrożenie, o którym mowa w art. 90 uPb.
Argumentowano, że skarżąca nie działała w celu obejścia prawa, lecz wykonała roboty budowlane będąc przekonana, że działa legalnie, skoro nie otrzymała decyzji odmownej, lecz dopiero po kilku latach decyzję o umorzeniu postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wywiódł KPWINB, który wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości w przypadku rozpoznania sprawy przez Sąd, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przewidzianych.
W ocenie organu nadzoru budowlanego skarga kasacyjna sporządzona i wniesiona przez pełnomocnika skarżącej nie odpowiada wymogom określonym w ustawie Ppsa. Ponadto sąd wojewódzki dokonał prawidłowej oceny postępowania opierając się na zebranym materiale dowodowym sprawy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm. uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, uprzednio udzielając informacji o trybie rozpatrywania spraw sądowoadministracyjnych w przepisach uCOViD-19.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, nadto część zarzutów kasacyjnych nie poddaje się kontroli.
A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa formułowany w skardze kasacyjnej. Art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie uwzględniając skargi nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia, względnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w oznaczonym stopniu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia.
W skardze kasacyjnej w jej petitum odnoszącym się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa sformułowano wypowiedź językową w taki sposób, który nie pozwala na odczytanie zamiaru autora wniesionego środka odwoławczego. Zamiaru takowego nie sposób także odkodować z uzasadnienia skargi kasacyjnej, który w tym zakresie ogranicza się do przekopiowania fragmentu uzasadnienia jednego z judykatów.
B. Nie poddaje się kontroli drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, gdzie sformułowano zarzut naruszenia przepisów "art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy" w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP. Rzecz w tym, że autor skargi kasacyjnej tak konstruując podstawę kasacyjną nie wskazał na akt normatywny, którego przepis "art. 48 ust. 1 pkt 1" miałby zostać przez sąd pierwszej instancji naruszony. Sąd kasacyjny nie może domyślać się intencji strony, a wszelkie niestaranności autora sformalizowanego wszak środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, obciążają stronę. Takiemu działaniu strony, jak uczyniono to w pkt 2) skargi kasacyjnej odnośnie podstaw kasacyjnych, nie towarzyszy – wbrew nakazowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – uzasadnienie podstawy kasacyjnej, a to nie pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej w powyższym zakresie.
C. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie, jakoby organy nie wskazały okoliczności, w których stosowano tryb ujęty w art. 48 ust. 3 uPb. W zaskarżonym wyroku słusznie oceniono, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w sprawie doszło do wybudowania budynku garażowo-gospodarczego bez uzyskania wymaganego do realizacji takiego obiektu pozwolenia na budowę, a niekwestionowane w sprawie było, iż inwestorzy nie przedłożyli decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. WSA w Bydgoszczy trafnie także uwypuklił, że przedłożona przez inwestorów kopia wniosku o pozwolenie na budowę złożona do Starostwa Powiatowego w [...] nie może stanowić o legalności wykonanego obiektu budowlanego, gdyż przepis art. 28 ust. 1 uPb wiąże uprawnienie do realizacji robót budowlanych tylko i wyłącznie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a nie złożeniem do organu wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę.
W motywach zaskarżonego wyroku wskazano ponadto, iż okoliczność, że na skutek niezgodnych z prawem działań Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] złożony przez inwestorów wniosek nie został rozpatrzony, a więc bezczynność organu w żadnym wypadku nie uprawniał inwestorów do samowolnego przystąpienia do realizacji obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd Naczelny podziela i to stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji, że w realiach kontrolowanej przezeń sprawy posłużenie się osobą trzecią (i to w co najmniej budzących wątpliwości okolicznościach – zawiązanie odpłatnej umowy z pracownikiem organu właściwego w sprawie udzielania pozwolenia na budowę m. in. na załatwienia spraw formalnych związanych z budową) nie zwalniało inwestorów z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z odpowiedzialności za brak takiej decyzji oraz z obowiązku zorganizowania procesu budowy zgodnie z uPb.
Brak uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i pomimo tej okoliczności przystąpienie do realizacji i wybudowanie spornego obiektu budowlanego, stanowiło o zignorowaniu przez inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Trafnie zauważył sąd a quo, że nie usprawiedliwia działania inwestorów powoływana przez nich okoliczność posłużenia się w procesie budowlanym osobą trzecią, prawidłowo stwierdzając zatem, iż wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegające na wybudowaniu budynku garażowo-gospodarczego zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej.
W konsekwencji usprawiedliwiało to prowadzenie w sprawie tzw. postępowanie legalizacyjnego, którego efektem było wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 3 uPb, co zasadniczo nie było kwestionowane przez skarżącą. Samo jej przekonanie, że wykonuje roboty legalnie, skoro powierzyła zastępowanie jej w postępowaniu administracyjnym jednemu z pracowników Starostwa Powiatowego w [...], nadto nie otrzymała decyzji odmownej, nie dowodzi trafności sformułowanej w pkt 3) środka odwoławczego podstawy kasacyjnej.
D. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.
E. Żądanie zaskarżonego organu odnośnie do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyrażone w skardze kasacyjnej nie sporządzonej przez fachowego pełnomocnika procesowego, nie mogło zostać uwzględnione (por. uchwała 7 sędziów NSA z 12 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiwsa 2013/3/38).