Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1872/19, oddalił skargę B. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ustalił, że skarżący przekroczył granicę strefy Schengen na Węgrzech 4 czerwca 2018 r. na podstawie wydanej przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] [...] maja 2018 r. w celu podróży w sprawach służbowych wizy wielokrotnego wjazdu z terminem ważności od 19 maja 2018 r. do 13 czerwca 2018 r., czasem pobytu 26 dni i wskazaniem Polski jako miejsca docelowego. Ponadto organ odwoławczy ustalił, że skarżący do Polski przyjechał 4 czerwca 2018 r. i 12 czerwca 2018 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy na rzecz [...] sp. z o.o. w W. i w toku postępowania przed organem pierwszej instancji przedstawił następujące dokumenty. Informację Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z 5 czerwca 2018 r. o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez [...] sp. z o.o. w W. Umowę o pracę z 8 czerwca 2018 r. zawartą pomiędzy skarżącym i [...] sp. z o.o. w W. na czas określony od 12 września 2018 r. do 11 września 2021 r., z której wynikało, że skarżący miał pracować na stanowisku sprzedawcy w pełnym wymiarze czasu pracy za wynagrodzeniem 2.100 zł brutto.
Polisę ubezpieczeniową na rzecz skarżącego na okres od 12 czerwca 2018 r. do 11 grudnia 2018 r. Umowę najmu lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony zawartą przez skarżącego 1 maja 2017 r. Oświadczenie skarżącego z 3 lipca 2018 r. dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej, wykonywania pracy oraz rozliczania się z urzędem skarbowym. Oświadczenie skarżącego z 3 lipca 2018 r., że nie był karany.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności sprawy wskazują, iż skarżący miał pełną świadomość, że jego pobyt w Polsce posłuży innemu celowi niż wskazany w wizie, mianowicie podjęciu pracy. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że skarżący uzyskał wizę w celu podróży w sprawach służbowych, zaś po przyjeździe do Polski podjął działania mające na celu umożliwienie mu legalnego pobytu w związku z zatrudnieniem stanowi źródło oceny o niezgodności rzeczywistego celu pobytu z celem uprzednio deklarowanym. Organ stwierdził też, że doszło do próby obejścia przez skarżącego przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że przy ocenie okoliczności mającej stanowić podstawę ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy należy mieć na uwadze, że udzielenie cudzoziemcowi takiego zezwolenia ma służyć realizacji celu pobytu, jakim jest rzeczywiste wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie wykazał okoliczności, które uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W konsekwencji, w ocenie organu administracji, wystąpiła przesłanka wskazana w art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o cudzoziemcach, czyli okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W szczególności podzielił stanowisko organu odwoławczego, według którego "okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, skoro deklarowany przez cudzoziemca cel wjazdu (sprawy służbowe) na terytorium Polski i tym samym do strefy Schengen, który stanowił podstawę do uzyskania przez cudzoziemca wizy był inny, aniżeli ujawniony we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy".
Sąd stwierdził, że "(o)koliczności sprawy, w tym uzyskanie informacji starosty w dniu 5 czerwca 2018 r., a więc jeden dzień po przyjeździe do Polski (4 czerwca 2018 r.) wskazują wyraźnie, że cudzoziemiec od początku miał zamiar realizować inny niż deklarowany przy wjeździe cel pobytu w Polsce, gdyż tym celem było podjęcie pracy. Dlatego też organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy słusznie uznał, że skarżący ubiegając się o wydanie wizy deklarował cel wyjazdu, którego po przyjeździe do Polski nie realizował, tym samym zachodzi w tym przypadku przypadek obejścia przepisów regulujących instytucję udzielania zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na pracę".
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że organ administracji naruszył art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach przez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym utożsamianiu użytego w tym przepisie wyrażenia "deklarowany cel pobytu" z celem pobytu deklarowanym podczas ubiegania się o wizę oraz na uznaniu, że zadeklarowanie we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy innego celu pobytu niż podczas ubiegania się o wizę jest samodzielną podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 80 k.p.a., gdyż przyjął, iż skarżący nie wykazał okoliczności uzasadniających jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez czas dłuższy niż 3 miesiące, mimo że przedstawił dokumenty, z których wynika, że po udzieleniu zezwolenia będzie pracował,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a., gdyż nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że organ odwoławczy naruszył art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż naruszył przepisy postępowania i zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprzeczne oceny co do charakteru zadeklarowanego przez skarżącego we wniosku celu pobytu w Polsce, raz twierdząc, że skarżący podjął intensywne działania w celu zatrudnienia się, drugi raz twierdząc, że zatrudnienie skarżącego ma fikcyjny charakter,
- - art. 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia, w którym nie odniesiono się do zawarte w skardze zarzutu naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku, uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Przede wszystkim zasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.
Z powołanego przepisu art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w szczególności z jego części końcowej, na którą powołał się organ odwoławczy, nie wynika, aby podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mógł być fakt, że cudzoziemiec do Polski przyjechał na podstawie wizy wydanej w celu, który jest inny niż powód ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy. Z powołanego przepisu nie wynika też, aby podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy był fakt, że cudzoziemiec świadomie podał nieprawdę w zakresie celu pobytu podczas ubiegania się o wizę.
Końcowa część art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach ma następującą treść: "okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego [czyli cudzoziemca] pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące". Powołany przepis ma charakter ogólny. Dotyczy wszystkich zezwoleń na pobyt czasowy. Poza jego sformułowaniem świadczy o tym to, że znajduje się w części ogólnej działu ustawy o cudzoziemcach dotyczącego zezwoleń na pobyt czasowy. Należy zatem go wykładać z uwzględnieniem przepisów dotyczących konkretnego zezwolenia na pobyt czasowy, czyli – jak w rozpoznawanej sprawie – zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 i następnych ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 114 ust. 1 część wstępna ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na popyt czasowy i pracę udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy.
Zatem wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wspomnianą w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach okolicznością, którą ocenia się pod kątem tego, czy uzasadnia ona pobyt cudzoziemca w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Z powyższego wynika, że art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o cudzoziemcach nie ma nic wspólnego z celem pobytu deklarowanym przez cudzoziemca podczas ubiegania się o wizę.
Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji zdaje się wynikać, że organ ten przeprowadza następujące rozumowanie: skoro skarżący podczas ubiegania się o wizę podał cel podróży do Polski inny niż rzeczywisty, to także podczas ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę podaje cel pobytu inny niż rzeczywisty. Takie rozumowanie nie jest uprawnione. Zawiera się w nim wewnętrzna sprzeczność, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż według organu administracji rzeczywistym celem podróży skarżącego do Polski było podjęcie pracy, a więc cel co do zasady uzasadniający udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W ocenie NSA rzeczywistym celem zaskarżonej decyzji jest sprzeciw wobec nadużycia prawa, konkretnie wykorzystania przepisów dotyczących udzielenia wiz w celu przekroczenia granicy strefy Schengen i podjęcia w tej strefie pracy. Organ administracji w swojej argumentacji powołuje się w związku z tym na potrzebę uniemożliwienia obejścia prawa. Nie kwestionując co do zasady przydatności takiego argumentu w procesie wykładni przepisów prawa zauważyć należy, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten zastosował art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, zawierający dwie przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, w taki sposób, jakby przepis ten zawierał także sankcję w przypadku zadeklarowania przez cudzoziemca podczas ubiegania się o wydanie wizy celu pobytu niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy. Jednakże ani literalne odczytanie tego przepisu, ani wykładnia przy użyciu innym reguł wykładni nie daje podstaw do wyprowadzenia z powołanego przepisu tego rodzaju sankcji.
Taka wykładnia jest nieuprawniona w szczególności w świetle zmiany ustawy o cudzoziemcach, która wynika z ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 577), zmieniającej m.in. art. 116 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z dniem 27 kwietnia 2019 r. Wskazaną nowelizacją wprowadzono przepis (art. 116 ust. 1 pkt 5), na podstawie którego właściwy organ administracji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jeżeli cudzoziemiec w dniu złożenia wniosku w tej sprawie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół.
Zatem, wskazana nowelizacja jednoznacznie reguluje sytuację faktyczną podobną do tej, która ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i to w sposób, który jest niejako sankcją wobec cudzoziemca, także w przypadku, gdy podczas ubiegania się o wizę podał cel pobytu niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Przy czym zauważyć należy, że nie dotyczy ona sytuacji, w której cudzoziemiec uzyskał wizę w celu podróży w sprawach służbowych. Ogólną sankcję, gdy cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne z deklarowanymi, w postaci zobowiązania do powrotu przewiduje art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach.
Uwzględniając powyższe NSA stwierdza, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji brak było podstaw, aby w oparciu o art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach odmówić skarżącemu wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na okoliczności związane z ubieganiem się przez skarżącego o wizę. Wskazane okoliczności nie miały istotnego znaczenia w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W związku z tym organ administracji powinien były ocenić przesłanki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz ewentualne podstawy odmowy udzielenia takiego zezwolenia, które rzeczywiście wynikają z przepisów prawa (przede wszystkim art. 114 oraz art. 100 i art. 117 ustawy o cudzoziemcach). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że tych przesłanek nie oceniono.
W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji powinien był skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7 i art. 80 k.p.a.
Mając to na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. są zasadne. Pozostałe podstawy kasacyjne nie są zasadne lub nie mają istotnego znaczenia.
Zasadność wskazanych podstaw kasacyjnych powoduje, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Materialnoprawny charakter naruszenia prawa wskazany w zasadnej podstawie kasacyjnej z jednoczesnym brakiem wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia rzeczywistych przesłanek wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę pozwala na przyjęcie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w tym znaczeniu, że zachodzą podstawy do stwierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji powinien był zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uchylić.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku, którym oddalono skargę, oraz wobec uwzględnienia skargi NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji zwrot kosztów postępowania za obie instancje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 1,5 roku. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.