Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2060/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 449/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] z/s we Włocławku (Spółka) na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 6 listopada 2014 r. nr XCIV/2415/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z przytoczonego w wyroku stanu faktycznego Spółka, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na uchwałę nr XCIV/2415/2415/2014 Rady m. st. Warszawy z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 15 grudnia 2014 r., poz. 11582, dalej – uchwała, Plan).

W skardze wyjaśniono, że skarżąca Spółka jest właścicielką działki nr [...] znajdującej się w granicach obszaru objętego planem, a ponadto ww. uchwała Rady m. st. Warszawy narusza jej uprawnienia właścicielskie. Skarżąca Spółka zarzuciła szereg naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego, wskazując m. in. na nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności poprzez wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu tego prawa przez skarżącą z naruszeniem zasady proporcjonalności, niewspółmiernych do celu jaki ma uzasadniać konieczność ich ustanowienia w odniesieniu do działki będącej własnością skarżącej, a objętej miejscowym planem, jakim jest zachowanie funkcji oświaty na działce nr [...], podczas gdy dla realizacji takiego celu nieruchomość skarżącej nie jest ani niezbędna, ani potrzebna, jak również z całkowitym brakiem poszanowania interesu indywidualnego właściciela nieruchomości oraz przyjęciem prymatu interesu publicznego (bliżej jednak nieokreślonego i niesprecyzowanego w uzasadnieniu uchwały, ani w żadnym z publikowanych przez m. st.

Warszawę dokumentów planistycznych) nad przysługującymi skarżącej do przedmiotowej działki prawami podmiotowymi wynikającymi z prawa własności oraz naruszenie istoty prawa własności poprzez pozbawienie możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...] przez skarżącą i uniemożliwienie zabudowy kubaturowej, która była możliwa przed wejściem w życie planu, jak również przez uniemożliwienie korzystania z działki przez skarżącą z wyłączeniem osób trzecich, pozbawienie faktycznej możliwości samodzielnego zagospodarowania działki, a także faktycznej możliwości jej zbycia.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w odniesieniu do należącej do niej działki oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zarzuty skargi – jak wynika z ich rekapitulacji w skarżonym skargą kasacyjną wyroku – sprowadzały się do kilku zagadnień. Spółka wywodziła, że: 1) zaskarżona uchwała wykazuje niezgodność ze Studium, 2) została wydana w sposób dowodzący nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Warszawy, 3) narusza zasady techniki prawodawczej w związku z kwestią uzasadnienia celu publicznego, 4) w sprawie dopuszczono się naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie nastąpiły zmiany przeznaczenia terenu, 5) naruszenie procedurę planistyczną poprzez brak określenia terminu tymczasowego zagospodarowania. Zarzuty te szczegółowo uzasadniono.

W motywach skargi wskazano, że istotą skarżonej uchwały w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. [...] w Warszawie jest - zmiana przeznaczenia objętej tym planem działki nr ew. [...] z obrębu 5-03-04 o pow. 456 m² stanowiącej część nieruchomości, w skład której wchodzi także działka nr [...], objętych jedną księgą wieczystą. Nieruchomość, na którą składają się obie działki jest własnością skarżącej. Przedmiotowym planem objęta jest także należąca do Miasta Stołecznego Warszawy działka nr [...] o powierzchni 36 m², granicząca z działką nr [...] od strony południowej do granicy z ul. [...] oraz działka nr [...] o powierzchni ok. 6800 m², na której zlokalizowana jest Szkoła Podstawowa im. [...] przy ul. [...] w Warszawie, z którą graniczy działka skarżącej nr [...].

Do czasu uchwalenia tego planu – określanego w skardze przez Spółkę mianem "mikroplanu" – dla rejonu ul. [...], działka nr [...] była objęta wyznaczonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania i Przestrzennego "terenem wielofunkcyjnym" oznaczonym symbolem C.20. Dla całego terenu przyjęto w Studium orientacyjne wskaźniki zabudowy tj. wysokość 20 m oraz maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy brutto - 3,5.

Działka nr [...] stanowi część nieruchomości tzw. dekretowej, którą Miasto st. Warszawa zwróciło w maju 2012 r. spadkobiercom byłych właścicieli. Działka ta została następnie sprzedana nabywcy, którym został obecny właściciel - spółka Nieruchomości. R. i E. [...]. Sp. j. Miasto Warszawa nie skorzystało z prawa pierwokupu.

Spółka nabyła tę nieruchomość z myślą o wybudowaniu na niej budynku co było zgodne z jej przeznaczeniem w Studium. W ewidencji gruntów Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta st. Warszawy działka oznaczona jest BI – inne tereny zabudowane, zaś działka nr ew. [...] BZ – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Miasto informowało Inwestora o możliwości i zasadach sprzedaży sąsiadującej od strony ul. [...] działki nr [...] na potrzeby planowanej inwestycji, Spółka działała zatem w przekonaniu, że uzyska warunki zabudowy dla swojej inwestycji.

Jak dalej przytaczano w motywach wyroku – w ocenie Spółki – z inspiracji rodziców uczniów szkoły i z obawy, że wydana zostanie decyzja o warunkach zabudowy, Rada Miasta podjęła przyspieszone działania planistyczne zmierzające do wprowadzenia zakazu zabudowy.

Motywy działań planistycznych w odniesieniu do działki nr [...] zostały wyartykułowane w "Analizie do uzasadnienia uchwały w sprawie przystąpienia do planu miejscowego dla ul. [...]". Uchwalono plan miejscowy, tzw. "mikroplan" obejmujący wyłącznie wskazane na wstępie działki. Stanowić to ma ewidentne i rażące naruszenie prawa przez organy planistyczne m. st. Warszawy, a także zasad sporządzania planu, w tym przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę m. st. Warszawy, które uzasadniają żądanie stwierdzenia nieważności podjętej uchwały obejmującej działkę nr [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Warszawy wniosła o jej oddalenie.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku organ planistyczny eksponuje, że w obowiązującym Studium (uchwała Rady m. st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.) teren objęty Planem znajduje się w strefie śródmieścia funkcjonalnego, która stanowi obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu stołecznym, metropolitalnym, międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii warszawskiej. Ustalenia Studium dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych wskazują katalog funkcji, które na danym obszarze mogą występować łącznie lub rozdzielnie. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione funkcje będą mogły być zlokalizowane na każdej z działek znajdujących się w danym obszarze. Ustalenia te nie odnoszą się do poszczególnych nieruchomości (działek) lecz do wyodrębnionych obszarów funkcjonalnych.

Innymi słowy zapisów Studium nie można odczytywać w ten sposób, że na każdej działce należy lokalizować funkcje mieszkaniową, usługową i oświaty. Powyższe oznacza, że na jednych działkach dopuszczone w miejscowym Planie zostaną usługi, na innych mieszkalnictwo wielorodzinne, a jeszcze na innych sama oświata lub sama zieleń urządzona. Takie odczytywanie zapisów Studium nie budzi wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie.

Ponadto organ wskazał, że działka, którą nabyła Skarżąca ma niewielką powierzchnię i zgodnie z planem realizacji szkoły stanowiła dziedziniec wejściowy od strony ul. [...] i Parku Saskiego. Zagospodarowanie tej działki zgodnie z żądaniem Skarżącej (budynek wielorodzinny o wys. 30 m) jest całkowicie nieuzasadnione ze względu na fakt, że działka była integralną częścią terenu szkoły, jak też ze względu na wymagania ładu przestrzennego, które wynikają z uwarunkowań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przyznano także, że zamierzenia zrealizowania na działce Spółki kilkupiętrowego obiektu mieszkalnego wzbudziły protesty rodziców uczniów szkoły przy ul. [...], którzy ponadto wnosili o uwzględnienie potrzeby rozbudowy sali gimnastycznej.

Poza tym na mocy Konwencji o ochronie dziedzictwa kulturalnego i naturalnego z dnia 16 listopada 1972 r. cały teren znajduje się w strefie buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, która jest obszarem ochrony konserwatorskiej w celu zabezpieczenia przed czynnikami zewnętrznymi, które mogłyby mieć negatywny wpływ na wartość obszaru UNESCO. W obszarze strefy kontroli poddawane są w szczególności przekształcenia przestrzenne w skali urbanistycznej mogące naruszyć integralność z miejscem światowego dziedzictwa UNESCO.

Zgodnie z wymogami art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162 z 2003 r., poz. 1568 ze zm., "Uoz") oraz art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., "Upzp") projekt planu został uzgodniony przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Tym samym ustalenia Planu spełniają wymagania ustalone dla obszarów objętych ochroną prawną Konserwatora Zabytków, wynikające z przepisów szczególnych.

WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i ją oddalił. W pierwszej kolejności stwierdzono, że Spółka posiada legitymację do wniesienia skargi. Następnie sąd wojewódzki dokonał zrekapitulowania tych przepisów prawa, które stanowiły podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, dochodząc do wniosku, że niewątpliwie doszło do kolizji interesów, co wymaga rozważania w przedmiocie ewentualnego przekroczenia tzw. władztwa planistycznego. Za zbyt kategoryczne uznano twierdzenia Spółki odnośnie zaistnienia takiego przypadku, skupiające się na ochronie przysługującego skarżącej prawa własności. Uwzględniając dotychczasowy sposób wykorzystania terenu działki nr [...], poprzednie unormowania planistyczne, ustalenia Studium, ujawniony zamiar Spółki zrealizowania budynku wielorodzinnego o wysokości 30 m, eksponowano konieczność zachowania zgodności ustaleń planistycznych z treścią Studium. WSA w Warszawie analizując ustalenia tego ostatniego dokumentu doszedł do wniosku, że Plan, przewidując na tym terenie usługi oświaty, nie narusza zawartych tam ustaleń.

W motywach wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że naruszenie interesu skarżącej Spółki wynikającego z prawa własności do działki nr [...], nie prowadziło do uwzględniania skargi. Zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z procedurą, została oparta na właściwej podstawie prawnej, na podstawie zasad sporządzania planu miejscowego (zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pozytywne stanowiska organów uzgadniających) oraz przy wyważeniu interesu publicznego (społecznego) w konfrontacji z interesem prywatnym. Za nietrafne z kolei uznano, że Studium ustala przeznaczenie terenu działki skarżącej Spółki pod zabudowę kubaturą o najwyższym wskaźniku zabudowy.

Tym samym za chybiony uznano zarzut skargi w tym aspekcie. Za mieszczące się w granicach dozwolonych przepisami Konstytucji RP uznano zachowanie terenu pod usługi oświaty, jako mieszczące się w pojęciu celu publicznego z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzono, że skoro przyjęta w Planie funkcja nie jest sprzeczna ze Studium i stanowi kontynuację istniejącej przez kilkadziesiąt lat zabudowy i zagospodarowania, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Spółki odnośnie naruszenia zasady proporcjonalności, w tym aspekcie uznano że sąd administracyjny nie może wkraczać w ocenę celowości przyjętych przez gminę rozwiązań planistycznych. Co się tyczy przyjętej w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały prognozy skutków finansowych uchwalenia Planu to stwierdzono, że błędnie przyjęto w nim, że "jego zapisy nie wywołają skutków finansowych".

Przeznaczenie terenu działki Spółki pod usługi oświaty w ocenie sądu a quo, nie godziło w istotę prawa własności w aspekcie ustalenia w Planie sposobu zagospodarowania, uwzględniającego harmonijną całość tego obszaru. W konkluzji stwierdzono, że zaskarżona uchwała została podjęta w zgodzie z obowiązującym prawem, przy zachowaniu stosownej procedury, w oparciu o zasady sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – [...]. Spółka Jawna z/s we Włocławku – zaskarżyła w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., "Ppsa") temuż orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa przez niedokonanie prawidłowej kontroli legalności działania organu planistycznego i całkowite pominięcie przez sąd przy rozstrzyganiu sprawy faktów, okoliczności i twierdzeń wskazanych przez skarżącą, oraz ich nie wyjaśnienie tj.:
2. - okoliczności, że nie ma potrzeby, ani konieczności przeznaczenia terenu działki skarżącej pod realizację usług oświatowych - gdyż teren działki nr [...] należący do skarżącej jest zbędny do funkcjonowania istniejącej na działce nr [...] szkoły, podczas gdy szkoła funkcjonuje obecnie bez działki skarżącej, posiadając zarówno plac zabaw, boisko szkolne, jak i salę gimnastyczną, która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącej, a przez to może być rozbudowywana bez ingerencji w prawo własności skarżącej; co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem przez sąd wojewódzki stanu faktycznego sprawy i pominięciem ww. istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jak również niewyjaśnieniem podstaw rozstrzygnięcia sądu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. 2) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 Ppsa przez niedokonanie kontroli legalności działania organu planistycznego i niewyjaśnienie podnoszonych przez skarżącą okoliczności:
4. - dlaczego sąd uznał za inwestycję celu publicznego inwestycję niewskazaną w katalogu art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator tej ustawy, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały był to Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej "Ugn") polegającą jedynie na realizacji usług z zakresu infrastruktury technicznej stanowiących funkcję towarzyszącą, ale nie niezbędnych dla tych celów publicznych i dlaczego sąd nie uznał takiego działania organu jako naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości, ochrony prawa własności,
5. - jaki dokładnie interes społeczny zasługuje na ochronę i przeważa nad ochroną interesu indywidualnego skarżącej, nieokreślenie tego interesu (niesprecyzowanie), pomimo twierdzeń sądu o konieczności rozważenia w niniejszej sprawie "kolizji interesów - interesu jednostki i interesu społecznego",
6. - dlaczego w ocenie sądu istnieje prymat interesu społecznego nad interesem prywatnym, jakie znaczenie dla oceny działań organu planistycznego mają postanowienia poprzednio obowiązującego planu miejscowego z 1992 r., który utracił swoją moc w 2003 r. wobec obowiązującego uchwalonego w październiku 2006 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy,
7. - czym podyktowane jest stanowisko sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego nie wprowadza nowych ograniczeń prawa własności działki nr ew. [...], chociaż przewiduje zakaz jej zabudowy i zagospodarowania przez skarżącą z powołaniem się na nieobowiązujący już od 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odniesienie się do argumentów skarżącej, ich rozważenie i wnikliwe wyjaśnienie mogłoby doprowadzić sąd do innych wniosków, a co za tym idzie do stwierdzenia nieważności Planu w oparciu o art. 147 § 1 Ppsa,
8. 3) art. 151 Ppsa poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w zw. z art. 147 § 1 Ppsa poprzez odmowę jego zastosowania pomimo tego, że podjęta przez Radę m. st. Warszawy uchwała narusza przepisy prawa wskazane w zarzutach skargi złożonej przez skarżącą uzasadniające stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. 1) błędną wykładnię przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z art. 6 pkt 6 Ugn w zw. art. 15 ust. 3 pkt 4a Upzp w zw. z § 14 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały i art. 134 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa i art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 Upzp poprzez:
2. - przyjęcie przez sąd, że zachowanie terenu pod usługi oświaty stanowi cel publiczny zdefiniowany w art. 6 pkt 6 Ugn, jak również, iż przeznaczenie terenu określone w § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 skarżonej uchwały Rady m. st. Warszawy jako podstawowe: usługi z zakresu oświaty - szkoła oraz dopuszczalne - usługi z zakresu kultury, sportu i rekreacji - związane z funkcją podstawową oświaty, pozwala na uznanie, iż działka nr [...] i działka nr [...] muszą być objęte inwestycją celu publicznego niezbędną do realizacji tego celu, uznanie, iż określenie w § 14 ust. 2 i 3 pkt 12 uchwały jako cel publiczny przeznaczenia terenu do tzw. szczególnej aranżacji dla wyeksponowania wejścia do budynku szkoły ‒ nie jest sprzeczne z katalogiem celów publicznych określonych w art. 6 pkt 6 Ugn, ich niewłaściwe zastosowanie i przeznaczenie pod realizację inwestycji celu publicznego całego terenu objętego zaskarżoną uchwałą, co skutkowało z kolei niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów i nieprawidłową kontrolą legalności działań organu przez sąd i uznaniem, że organ nie naruszył dyspozycji powołanych w ww. zarzucie przepisów, błędnie kwalifikując jako inwestycję celu publicznego przewidzianą w planie inwestycję, nie wchodzącą jednak do katalogu celów wskazanych w art. 6 pkt 6 Ugn;
3. 2) przepisów art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp w zw. z § 14 ust. 2 i ust. 3 pkt 12 "ppkt" e) uchwały w sprawie planu miejscowego w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez sprzeczność ustaleń planu miejscowego z treścią Studium polegającą na:

wprowadzeniu w § 14 ust. 3 pkt 12 "ppkt" e) uchwały zakazu zabudowy kubaturowej na działce nr ew. [...], nieprzewidzianego w Studium dla tej strefy śródmieścia funkcjonalnego,

1. - przeznaczeniu całego obszaru objętego planem miejscowym na inwestycję celu publicznego, podczas gdy powyższe nie wynika z postanowień Studium, zgodnie z którymi poza przewidzianymi wprost inwestycjami celu publicznego, lokalizacja tych inwestycji jest możliwa tylko, gdy spełnione są wymogi z art. 6 Ugn, co jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie z uwagi na charakter przewidzianego objętej planem działce nr [...] sposobu jej zagospodarowania na cele związane z terenem szkoły, bez uzasadnienia konieczności technicznej włączenia jej do tego terenu i ze względu na ewidentny brak niezbędności działki Skarżącej dla funkcjonowania szkoły, co stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego i winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o przepis art. 147 § 1 Ppsa;
2. 3) naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 Upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez sąd, że:

nie doszło do naruszenia w działaniu organu zasady proporcjonalności ze względu na okoliczność, iż "przyjęta funkcja nie jest sprzeczna ze Studium, i stanowi kontynuację istniejącej przez kilkadziesiąt lat zabudowy i zagospodarowania", pomimo zmiany w międzyczasie stosunków własnościowych stwarzających możliwość innego niż do czasu ich zmiany zagospodarowania tej działki w zakresie dozwolonym w Studium dla tego terenu Warszawy, co miało miejsce przy czynnym udziale Miasta;

zasada proporcjonalności nie doznała ograniczenia, gdyż przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod funkcję oświatową pozwoli na kontynuację istniejącej funkcji, co oznacza sugestię ze strony sądu, że nieprzeznaczenie nieruchomości skarżącej na cele związane z oświatą uniemożliwiłoby realizowanie funkcji oświatowej, wprowadzającą jednak w błąd i sprzeczną z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, z którego jednak wynika przeciwny wniosek, iż działka skarżącej wbrew tej sugestii sądu nie jest niezbędna dla realizacji usług oświaty na działce [...],

1. - uchwalenie planu miejscowego nie naruszyło zasady równości, a interes społeczny przeważył nad potrzebą ochrony interesu indywidualnego, co stanowi naruszenie ww. przepisów Konstytucji RP i co winno, z uwagi na przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę m. st. Warszawy, o którym mowa w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 Upzp skutkować przyjęciem przez sąd (gdyby kontrola legalności działania organu była wykonana prawidłowo), że uchwała zasługuje na stwierdzenie jej nieważności w całości w oparciu o art. 147 § 1 Ppsa;
2. 4) naruszenie art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 Upzp w zw. z art. 6 Ugn oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (w skardze powołano oczywiście nieaktualny publikator – należało powołać Dz. U. z 2014 r., poz. 21 ze zm., dalej "K.c."), art. 64 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. naruszeniem przepisu art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez sąd, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ, pomimo nie wykazania przez niego realnego interesu społecznego uzasadniającego konieczność ograniczenia właściciela działki nr [...], posiadającego niczym nie ograniczone prawo własności do tej działki, ze względu na potrzebę podyktowaną rzekomą niezbędnością działki skarżącej dla zapewnienia możliwości funkcjonowania sąsiadującej placówki szkolnej;
3. 5) naruszenie przepisu art. 134 § 1 Ppsa w zw. z § 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, "rozporządzenie MI z 2003") w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp i i art. 36 ust. 1-4 Upzp oraz art. 147 § 1 Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie wzięcie pod uwagę, iż okoliczność stwierdzona przez Sąd w uzasadnieniu wyroku (s.
4. 39) odnośnie nieprawidłowo sformułowanej prognozy skutków finansowych w zakresie oceny możliwości wystąpienia z roszczeniami z art. 36 Upzp - stanowiła istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego i mogła mieć istotny wpływ na ocenę przez organ zasadności podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego, co samodzielnie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: wizualizacji części terenu ul. [...] wraz z działką nr ew. [...], opinii inż. urbanisty P. S., opinii architekta B. K., opinii prof. A. J. w zakresie "wadliwości wyroku WSA z dnia 7 maja 2015 r. oraz wydanych w sprawie decyzji na okoliczności w nich wskazane". Jednocześnie Spółka zwraca uwagę, że powołane powyżej dokumenty stanowią poparcie uzasadnienia zarzutów skarżącej oraz mają na celu potwierdzenie ich zasadności.

Dalej wskazuje, że prezentowane przez skarżącą w niniejszej skardze kasacyjnej stanowisko znalazło w całości potwierdzenie w załączonej do niej opinii prof. zw. dr hab. A. J. z Katedry Prawnych Problemów Administracji i Zarządzania (Zakład Prawa Administracji Ogólnej) Uniwersytetu Warszawskiego. Opinia ta wskazuje na wadliwość wydanego w sprawie wyroku WSA w Warszawie (z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), w stopniu uzasadniającym jego uchylenie w całości skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponieważ opinia ta potwierdzać ma zasadność wszystkich zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej, stanowi ona również uzupełnienie ich uzasadnienia prezentowanego przez skarżącą.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;
2. 2. zasądzenie od Rady m. st. Warszawy na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi m.in., że jej zdaniem uchwalenie planu dla rejonu ul. [...] było zabiegiem "całkowicie sztucznym" ukierunkowanym na wyłączenie działki nr [...] spod możliwej przed jego uchwaleniem zabudowy. Obszernie argumentując odnośnie postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej, Spółka wywodzi, że wywody sądu wojewódzkiego zawarte w zaskarżonym wyroku skoncentrowane zostały na bezkrytycznej akceptacji stanowiska organu z pominięciem z kolei stanowiska Spółki.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, Rada m. st. Warszawy podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wyrażone przed sądem pierwszej instancji. Raz jeszcze akcentowano, że plac przed szkołą i teren zieleni stanowi całość zaprojektowaną razem z budynkiem szkoły, boiskiem i wjazdem na jej teren, co umożliwia jej funkcjonowanie jako całości urbanistycznej. Zaprojektowanie cofnięcia budynku szkoły poza pierzeję ul. [...] stanowiło świadomy zabieg projektanta. Eksponowano przeto walory takiego zabiegu realizacyjnego, kwestie bezpieczeństwa i komfortu użytkowników szkoły. Negowano zarzut sprzeczności Planu ze Studium. Zakwestionowano także prawidłowość bilansowania powierzchni biologicznie czynnej dla potencjalnej inwestycji Spółki z wykorzystaniem dalszej działki, zlokalizowanej wszak w innym konturze Studium. Nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, gdy idzie o przypisywanie sądowi pierwszej instancji zarzutu niedookreślenia rodzaju interesu publicznego, jeśli chodzi o treść Planu. Gdy idzie o błędne określenie prognozy finansowej, to wykluczono, aby postępowanie ze skargi Spółki na Plan miało służyć merytorycznemu ustalania trafności takich zarzutów.

Pismem procesowym z dnia 26 października 2015 r. (data wpływu do biura podawczego NSA) skarżąca Spółka zakwestionowała zasadność całej argumentacji przytaczanej przez organ na poparcie jego twierdzeń o prawidłowość uchwalonego planu miejscowego, podtrzymując przy tym całość zarzutów skargi kasacyjnej oraz wskazaną w niej argumentację. Obszernie odpowiadając na argumentację organu zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, raz jeszcze odniesiono się do kwestii przekroczenia władztwa planistycznego bez wykazania, iż została zachowana zasada proporcjonalności w ingerencję prawa własności nieruchomości skarżącej Spółki. Zanegowano prawidłowość działania sądu pierwszej instancji, która sprowadzać miała się do afirmacji argumentacji organu planistycznego nakierowanej na ustanowienie przeszkody w zabudowie działki Spółki.

Sąd na rozprawie, wobec podtrzymania wniosku przez pełnomocnika Spółki o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej, postanowił nie uwzględnić tego wniosku.

Pełnomocnicy stron w trakcie rozprawy raz jeszcze zaprezentowali stanowiska ujawnione w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na nią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

A. Wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie Spółki podlegał oddaleniu na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa. Zgodnie z tym pierwszym przepisem – stosowanym odpowiednio w postępowaniu kasacyjnym – sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z treści tego przepisu wynika, że jest to uprawnienie sądu administracyjnego, które ma służyć osiągnięciu celu, jaki stoi przed tym sądem. W przypadku sądu kasacyjnego tym celem jest rozpoznanie zarzutów sformułowanych w podstawach skargi kasacyjnej i ocena zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku. Temu celowi nie może służyć przedstawiona ocena trafności wydanego wyroku przez WSA w Warszawie zaoferowana przez skarżącą Spółkę, a sporządzona na jej zlecenie w formie opinii profesora z Katedry Prawnych Problemów Administracji i Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego.

Stanowisko luminarza nauki problemów prawnych względem prawidłowości wydanego wyroku przez sąd administracyjny nie stanowi dowodu z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa. Takiego waloru nie mają także oferowane przez Spółkę dowody z opinii rzeczoznawców w kwestii urbanistyki i architektury, mają one w istocie charakter prywatnych opinii specjalistów, będąc w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawców (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r., II OSK 760/16, LEX nr 2205344).

B. Przy postawieniu zarzutów tak natury procesowej, jak i materialnoprawnej, zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty natury procesowej. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

C. W przedmiotowej sprawie sformułowane zarzuty naruszenia przepisów procesowych, a to: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 151, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 151 Ppsa oraz art. 151 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa oraz art. 147 § 1 Ppsa, przy czym zdaniem Sądu – przy uwzględnieniu sposobu ich sformułowania oraz uzasadniania – mają one charakter uzupełniający zarzuty natury materialnoprawnej, nadto nie są usprawiedliwione.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 151 poprzez jego zastosowanie oraz art. 147 § 1 Ppsa wskutek jego niezastosowania tylko wtedy byłyby trafne, gdyby zasadne okazały się inne zarzuty skargi kasacyjnej. Oba przywołane uprzednio przepisy mają charakter tzw. wynikowy (blankietowy), odnoszą się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku nieuwzględnienia skargi (gdy chodzi o art. 151 Ppsa niezależnie od przedmiotu tej skargi) oraz jej uwzględnienia, gdy za przedmiot miała m. in. akt prawa miejscowego (art. 147 § 1 Ppsa). Z tych względów przywołane przepisy art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natura tych przepisów sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut ich naruszenia, nałożona jest powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 Ppsa, czy niezastosowania art. 147 § 1 Ppsa, lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi poczynić takie ustalenia, które doprowadziły go do wniosku, że skarga nie była zasadna.

D. Z art. 133 § 1 Ppsa wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy co do reguły na podstawie akt sprawy, z kolei przepis art. 134 § 1 Ppsa w dacie podejmowania zakwestionowanego wyroku przez sąd pierwszej instancji określał, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów procesowych nie wskazano – zdaniem Sądu – aby w jakikolwiek sposób sąd wojewódzki miał dopuścić się naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa oddalając skargę, której przedmiotem była uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 6 listopada 2014 r. nr XCIV/2415/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości ul. [...] nr 14 (Plan). Wbrew obszernym wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest także argumentów za przyjęciem, że WSA w Warszawie dopuścić się miał naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa.

Niesporne jest, że sąd wydał wyrok po zamknięciu rozprawy (k. 190-191 akt sądowych). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, art. 133 § 1 Ppsa nie może stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2016 r., II FSK 3993/13, LEX nr 2036740, z dnia 3 lutego 2016 r., I OSK 1422/14, LEX nr 2035971, z dnia 21 listopada 2016 r., II OSK 1057/16, LEX nr 2237961), tymczasem rozwijając zarzut naruszenia cyt. przepisu (s. 23-25 skargi kasacyjnej) skarżąca kasacyjnie Spółka w istocie polemizuje ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, a odnoszącym się do oceny legalności zaskarżonej doń uchwały. Spółka eksponuje przy tym, że w jej przekonaniu nie jest celowe i uzasadnione zaprojektowanie na należącej do niej działce nr [...] funkcji oświaty. Krytycznie Spółka ocenia brak uwzględnienia przez sąd wojewódzki tych argumentów podnoszonych w skardze, które uwypuklały zmiany własnościowe w wyniku postępowania tzw. dekretowego, możliwości funkcjonowania istniejącej szkoły z wyłączeniem wykorzystania działki nr [...], jak również istniejącej infrastruktury szkolnej. W ocenie Sądu nie stanowi to jednak o skuteczności zarzutu naruszenia przez sąd a quo przepisu art. 133 § 1 Ppsa.

Podzielić należy stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., II OSK 3309/14, (LEX nr 2169121), wedle którego przepis art. 133 § 1 Ppsa może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W ocenie Sądu należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Raz jeszcze wypadnie podkreślić, że przepis art. 133 § 1 Ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, a do tego sprowadza się uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu naruszenia tego przepisu, zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

E. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 cyt. ustawy oraz art. 1 § 2 Pusa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela go. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz.

39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Warszawie. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki poprawnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się ani z ustaleniami, ani z oceną sądu pierwszej instancji nie można skutecznie wywodzić o nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie polemizuje z motywami skarżonego wyroku, na co wskazują stawiane przez skarżącą Spółkę retoryczne pytania (vide s. 3 i 4 skargi kasacyjnej), a także negatywnie oceniane pominięcie przez sąd pierwszej instancji okoliczności, w których doszło do zwrotu nieruchomości w trybie tzw. dekretowym i spowodowanych na tym terenie zmian stosunków własnościowych.

Jeśli idzie o przepisy art. 1 § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa, to mają one jedynie charakter ustrojowy, skoro wynika z nich odpowiednio, że kontrola działalności administracji publicznej prowadzona przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej oraz to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej Spółki, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Naruszenie art. 1 § 2 Pusa może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.

Sąd administracyjny dopuściłby się naruszenia przepisu art. 3 § 1 Ppsa, gdyby przedmiotem swojej działalności uczynił coś innego niż "działalność administracji publicznej", względnie też zastosował środek nie określony w Ppsa. Oddalając skargę Spółki na Plan nie uchybiono tym wyżej wskazanym przepisom.

F. Istota zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzała się do kilku zagadnień. Zdaniem Sądu nie jest uzasadniony zarzut skonstruowany w pkt. V.

1) skargi kasacyjnej, a skoncentrowany wokół błędnej wykładni przepisu art. 6 pkt 6 Ugn w kontekście ustaleń zawartych w § 14 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, gdzie przewidziano przeznaczenie terenu 1.UO jako podstawowe – usługi z zakresu oświaty – szkoła, jako dopuszczalne – usługi z zakresu kultury, sportu i rekreacji – związane z funkcją podstawową oświaty, nadto ustalono, iż teren ten jest przeznaczony dla realizacji inwestycji celu publicznego, a także określono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wedle brzmienia art. 4 ust. 1 Upzp "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", na gruncie cyt. Upzp zaś pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" – należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 Ugn. W tym aspekcie nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 6 pkt 6 Ugn wskutek wadliwego przyjęcia, że zachowanie przeznaczenia terenu działek nr [...] i [...] położonych w Warszawie przy ul. [...] pod usługi oświaty oraz dopuszczenie uzupełniającej funkcji jako usługi z zakresu kultury sportu i rekreacji związane z funkcją podstawową oświaty "nie wpisuje się w katalog celów publicznych". Uzasadnienie tego zarzutu, jak to wynika z lektury uzasadnienia skargi kasacyjnej, w przeważającej mierze sprowadza się do kwestii celowościowych. Skarżąca kasacyjnie Spółka eksponuje, wspierając swe wywody wybranymi orzeczeniami judykatury, nadto przywołując treść art. 6 pkt 6 Ugn, gdzie za cel publiczny uznaje się "budowę i utrzymanie pomieszczeń" m. in. dla szkół publicznych, iż w jej ocenie błędna ma być wykładnia cyt. przepisu przy uznaniu, że mieści się w tym pojęciu poszerzenie istniejącego i zgodnego z przepisami prawa wejścia do szkoły oraz dodatkowych nasadzeń zielonych.

Zagadnienie celowości przeznaczenia danego obszaru pod cel publiczny nie może stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Nie można przeto uznać, że doszło do wadliwej wykładni przepisu art. 6 pkt 6 Ugn tylko z tego względu, że Spółka wywodzi, iż nie jest celowe poszerzenie istniejącego wejścia do szkoły czy też wykonanie dodatkowych nasadzeń roślinnych w tym obszarze. Pod pojęciem "utrzymanie pomieszczeń" użyte w art. 6 Ugn rozumieć należy także i zapewnienie optymalnej funkcji tych pomieszczeń. Plan przewiduje możliwość przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy, zatem pomieszczeń służących niewątpliwie celom oświatowym. Plan ponadto dopuszcza realizację takiego zamierzenia inwestycyjnego, które polegałoby m. in. na budowie miejsc postojowych dla samochodów, w tym dla osób niepełnosprawnych, oraz miejsc postojowych dla rowerów, co mieści się wszak w pojęciu "utrzymania pomieszczeń" służących realizacji funkcji usług oświaty.

Właściwemu zrozumieniu pojęcia celu publicznego może sprzyjać odwołanie się do definicji obszaru przestrzeni publicznej, zawartej w art. 2 pkt 6 Upzp. W świetle tej definicji obszarem takim jest obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wymienienie w tej definicji takich kryteriów określających przestrzeń publiczną, jak: zaspokajanie potrzeb mieszkańców, poprawa ich jakości życia, sprzyjanie nawiązywaniu kontaktów społecznych, oznacza, że mogą one być istotne także dla określania celów publicznych w rozumieniu przepisów Ugn.

Odnosząc to do realiów sprawy, w której zapadł kwestionowany skargą kasacyjną wyrok należy także mieć na względzie samo językowe rozumienie pojęcia "utrzymanie pomieszczeń", które zostało użyte w art. 6 pkt 6 Ugn. Potoczne rozumienie słowa "utrzymywać" kojarzone jest z pojęciem "zachowania w stanie niezmienionym, należytym", to inaczej "zachować aktualnym, zachować pierwotną postać" (por. Słownik języka polskiego, PWN, wersja elektr.). Skoro Plan przewiduje zachowanie istniejącej zabudowy (budynkiem szkoły) z możliwością przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, to przy uwzględnieniu faktu, iż działka należąca obecnie do Spółki stanowiła przez wiele lat dziedziniec wejściowy do szkoły, zachowanie tego terenu pod usługi oświaty mieści się w celu określonym w art. 6 pkt 6 Ugn, a sąd wojewódzki nie dopuścił się błędnej wykładni cyt. przepisu.

W powyższym aspekcie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 Upzp, gdy idzie o ujęcie w Planie inwestycji celu publicznego. Nie doszło także do naruszenia przepisu art. 15 ust. 3 pkt 4 a Upzp, wedle którego "W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym", takie granice terenów w kwestionowanej uchwale planistycznej zostały wszak precyzyjnie określone.

G. W konsekwencji wywodów zawartych w pkt. F. nie mógł być uznany za trafny zarzut naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp, w zw. z § 14 ust. 2 i ust. 3 pkt 12 "ppkt" e) Planu w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez uznanie, że zachodziła sprzeczność ustaleń tego Planu z treścią Studium w zakresie wprowadzenia w nim zakazu realizacji obiektów kubaturowych, co wiązało się z przeznaczeniem całego obszaru objętego planem miejscowym na inwestycję celu publicznego, podczas gdy – w ocenie Spółki – nie wynikać to ma z postanowień Studium. Wedle ustaleń zawartych w Studium, co zresztą przyznaje sama skarżąca kasacyjnie Spółka, poza przewidzianymi w nim wprost inwestycjami celu publicznego, lokalizacja tego typu inwestycji jest możliwa tylko, gdy spełnione są wymogi z art. 6 Ugn. Wbrew jednak wywodom skargi kasacyjnej, podzielić wypadnie stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, że taka zgodność z ustaleniami Studium istnieje, a stanowisko wyrażone w tym aspekcie w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe.

Obszar planistyczny objęty Planem położony jest w Studium w obszarze oznaczonym symbolem C.20, dla którego jako priorytet przyjęto m. in. usługi z zakresu szkolnictwa, zaś jako jedne z niezbędnych inwestycji celu publicznego towarzyszących funkcji mieszkaniowej przyjęto inwestycje z zakresu usług oświaty.

Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s.

28) WSA w Warszawie zarzutu sprzeczności Planu z ustaleniami Studium i naruszeniu w ten sposób przepisu art. 9 ust. 4 Upzp, nie pominął w swych rozważaniach, które są obszerne i wnikliwe, zaś okoliczność, że podzielił w tym zakresie stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę w żadnym razie nie dezawuuje wyroku. Umieszczenie w planie takich ustaleń, które dopuszczają wyłącznie uzupełnienie istniejącej na tym terenie funkcji mieszkaniowej, jako jednej z priorytetowych określonych w Studium dla obszaru Śródmieścia Warszawy, nie oznacza sprzeczności z ustaleniami tego Studium. Trafne jest stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że dopiero na etapie ustaleń planistycznych dokonuje się szczegółowych ustaleń, które z szerokiego katalogu funkcji ujętych w Studium, mogą być realizowane na poszczególnych działkach.

H. Zarzuty sformułowane w pkt. V.3) i 4) podlegają wspólnemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 Upzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenia przepisów art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 Upzp w zw. z art. 6 Ugn oraz art. 140 K.c., art. 64 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP sprowadzające się do naruszenia zasady proporcjonalności, a konsekwencji nie uwzględnienia przez sąd wojewódzki zarzutu naruszenia granic władztwa planistycznego przez Radę m. st. Warszawy.

W judykaturze zasadnie podnosi się, że władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Co do zasady nie można twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 r., II OSK 51[...]3, LEX nr 1483388). Podkreśla się przy tym, że gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 Upzp przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 Upzp, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W ocenie Sądu w zaskarżonym wyroku trafnie przyjęto, że naruszenie uprawnień właścicielskich Spółki mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego było dopuszczalne i nie naruszało konstytucyjnej zasady ochrony własności, ani zasady proporcjonalności. Zasadnie wskazano w nim, że uwzględniając dotychczasowe przeznaczenie terenu działki należącej do Spółki (teren szkoły publicznej), konieczność uwzględnienia uwarunkowań konserwatorskich, położenie tego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie historycznego założenia wieloprzestrzennego "Osi Saskiej" wraz z historycznym Parkiem Saskim, prowadzi do wniosku, że uchwalając Plan organ planistyczny nie naruszył zasady proporcjonalności, ani nie nadużył przysługującego Gminie tzw. władztwa planistycznego. Spółka w istocie polemizuje z oceną zasadności przywrócenia sposobu wykonywania dojścia do budynku szkoły, sprzed dokonania zwrotu w ramach tzw. przepisów dekretowych, eksponując iż po zagrodzeniu działki nr [...] istnieje wystarczające i spełniające wymogi przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego dojście do tego budynku.

Władztwo planistyczne, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest oczywiście władztwem absolutnym, czy też nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać bowiem podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Słusznie przyjął sąd wojewódzki, że władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie, zaś dokonywana prze pryzmat całokształtu sprawy. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. WSA w Warszawie zasadnie uwypuklił, że uchwalając Plan organ kierował się także innymi wartościami, przewidzianymi w art. 1 ust. 2 Upzp, niż te, które eksponowała skarżąca Spółka – potrzebą uwzględniania wymagań urbanistyki i architektury, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi, wymaganiami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymaganiami ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzebami osób niepełnosprawnych (s. 37 uzasadnienia wyroku).

Powyższe miało na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, a to jedynie w świetle art. 28 ust. 1 Upzp stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował pojęcie władztwa planistycznego gminy i wskazał mieszczące się w jego zakresie działania gminy (potrzeba zabezpieczenia właściwej realizacji usług oświatowych) i uznał że nie doszło do jego nadużycia. Gmina wykonując owo władztwo zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem wyważyła interesy zarówno publiczne, jak i prywatne, a także uwzględniła aspekty racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności. Takie działania organu planistycznego co do obszarów objętych skargą kasacyjną Spółki uznał słusznie, za zgodne z prawem, sąd wojewódzki, a motywy tego stanowiska, opartego na analizie akt sprawy, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

I. Nie jest wreszcie uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa w zw. z § 11 rozp. MI z 2003 r. w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp i i art. 36 ust. 1-4 Upzp oraz art. 147 § 1 Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie wzięcie pod uwagę, iż okoliczność – stwierdzona przez sąd wojewódzki w uzasadnieniu wyroku – odnośnie nieprawidłowo sformułowanej prognozy skutków finansowych w zakresie oceny możliwości wystąpienia z roszczeniami z art. 36 Upzp, stanowiła istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego i mogła mieć istotny wpływ na ocenę przez organ zasadności podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego, co samodzielnie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.

Przywołać wypadnie treść art. 184 Ppsa, z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas gdy "zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok w odniesieniu do stwierdzenia nieprawidłowo sformułowanej oceny prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, został błędnie uzasadniony, ale sam odpowiada prawu. Trafnie w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę na to, że kwestionowanie wyników prognozy finansowej nie ma w istocie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na Plan, a ponadto dopełniono wymogu, jakim jest sporządzenie prognozy finansowej stanowiącej załącznik do planu.

Zgodnie z przywołanym w skardze kasacyjnej § 11 rozp. MI z 2003 prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności: 1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy;

1. 2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;
2. 3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych. Wbrew motywom zaskarżonego wyroku nie jest tak, że w załączniku Nr 3 do skarżonej uchwały w ogóle nie przewidziano skutków finansowych uchwalenia planu. Przeciwnie, wyraźnie wskazuje się w tym załączniku, że koszty dla Miasta wynikać będą (podkr. Sądu) z faktu ustalenia na odzyskanej prywatnej działce inwestycji celu publicznego, jaką jest szkoła publiczna, dalej wskazując, iż grunty pod inwestycjami celu publicznego podlegają wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Chybione przeto jest sformułowane w skardze kasacyjnej założenie, że gdyby prognoza finansowa była prawidłowo sporządzona, a zatem uwzględniała konieczność wypłaty odszkodowania lub przekazania Skarżącej działki zamiennej, to niewykluczone, że uchwała nie została by podjęta. Skoro o odszkodowaniu w prognozie wprost się stanowi, nietrafny jest powyższy wywód.

Nie jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 36 ust. 1-4 Upzp, określających następstwa uchwalenia planu w aspekcie zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości objętej ustaleniami planistycznymi oraz zakres roszczeń właściciela nieruchomości. Przepisów tych w istocie sąd nie stosował w toku oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Sąd podziela ponadto prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego prawodawca pozostawił radzie gminy znaczną swobodę w ustaleniu metodologii przygotowania prognozy, jak i szczegółowej jej treści. Wskazuje się zarazem na to, że skoro tzw. renta planistyczna musi być liczbowo określona, a dla prognozy analogicznego wymogu nie ustalono ani w ustawie, ani w wykonawczym rozporządzeniu, to nie można twierdzić, że brak w prognozie wyliczeń, które skarżący uznałby za satysfakcjonujące, może uzasadnić stwierdzenie niezgodności planu z prawem przedmiotowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., II OSK 2373/10, LEX nr 1080228).

W konsekwencji Sąd uznaje, że brak podstaw do przyjęcia, że finansowa ocena skutków uchwalenia Planu została sporządzona z naruszeniem prawa, a tym bardziej że jest to niezgodność skutkująca prawną dyskwalifikacją całego Planu. Nie doszło zatem do naruszenia zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 Upzp, które sąd wojewódzki winien uwzględnić po myśli art. 134 § 1 Ppsa i w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.

J. W tych okolicznościach uznać przyjdzie, że zaskarżony wyrok odpowiadał prawu, przeto należało skargę kasacyjną oddalić po myśli art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.