Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 41/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz [...], na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9u ust. 1 i 2, art. 9zc oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nałożył na [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej także "Spółką") karę pieniężną w wysokości 1.000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka w I kwartale 2013 r. nie przekazała do regionalnej instalacji odpadów komunalnych żadnych zebranych z terenu gminy [...] odpadów zmieszanych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Uwzględniając szkodliwość czynu oraz złożone przez Spółkę wyjaśnienia, organ nałożył na Spółkę ww. karę pieniężną.
Na skutek wniesionego przez Spółkę odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej "SKO"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o nałożeniu na Spółkę kary w wysokości 500 zł za nieprzekazanie – w I kwartale 2013r. – odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...] zmieszanych odpadów komunalnych (kod 20 03 01) do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że w sprawie niesporny jest fakt nieprzekazania zebranych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...] o masie 2,1 Mg do Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w R. jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych dla regionu [...], wyznaczonego uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 212/12 z dnia 22 października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (Dz.Urz. Woj. Maz. poz. 7849 ze zm.).
Dalej organ wyjaśnił, iż podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości ma obowiązek przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Możliwe jest jednak przekazanie tych odpadów do instalacji zastępczej w przypadku zaistnienia sytuacji z art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) oraz z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Przy czym podmiot odbierający odpady nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania do której instalacji należy kierować odpady. Uprawnienie skierowania odpadów do instalacji zastępczej przysługiwałoby tej stronie w sytuacji awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów lub zajścia innych przyczyn, z powodu których ta regionalna instalacja nie mogłaby przyjmować odpadów.
W ocenie SKO, w niniejszej spawie, takie obiektywne okoliczności nie zaistniały. Nie wskazuje na to ani pismo Spółki z dnia 26 marca 2014 r., ani treść odwołania. Tym samym nie sposób wywieść, że w tym okresie regionalna instancja uległa awarii lub zaszły inne przyczyny z powodu których instalacja ta nie przyjęła odpadów. Nadto SKO zaznaczyło, że Spółka nie miała obowiązku przekazania odpadów w postaci pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do odzysku do regionalnej instalacji przetwarzania, jednakże w kontekście nieprzekazania w tym samym okresie zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji co do zasady nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, a może mieć jedynie wpływ na wysokość nałożonej kary. SKO podało, że zmieniając wysokość kary brało powyższy fakt pod uwagę. O wysokości kary zdecydowała również nieznaczna ilość odpadów przekazanych wadliwie.
W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła organowi naruszenie: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach; art. 10 k.p.a.; art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 9l ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; art. 2 Konstytucji i art. 9x ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9zc oraz art. 9x ust. 1 pkt 3 ww. ustawy;
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy skarżąca miała obowiązek skierowania odpadów, wskazanych w sprawozdaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. jako zmieszane odpady komunalne (kod 20 03 01), do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...]. Zdaniem Spółki nie miała ona takiego obowiązku, gdyż zaistniały inne przyczyny o jakich mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.
Odnosząc się do argumentów Spółki Sąd zauważył, iż przepis art. 38 ustawy o odpadach skierowany jest do organu. Nie odnosi się zatem do obowiązków przedsiębiorców w sposób bezpośredni, poprzez wskazanie w jakich sytuacjach mogą korzystać z instalacji zastępczej. W ocenie Sądu katalog przypadków uzasadniających przyjmowanie odpadów przez instalacje zastępcze ma charakter ustawowy. Inne przyczyny, dla których wskazana w uchwale regionalna instalacja do przetwarzanie odpadów komunalnych nie może przyjmować odpadów winny być zatem określane z uwzględnieniem regulacji art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Zwrot "inne przyczyny", z jakich regionalna instalacja przetwarzania odpadów komunalnych nie może przyjmować odpadów ma charakter otwarty, to rodzaj tych przyczyn nie jest dowolny. W pojęciu tym mogą mieścić się tylko przypadki, które swym charakterem i cechami odpowiadają pozostałym dwóm przypadkom przewidzianym w ustawie.
Niewątpliwie awaria regionalnej instalacji oraz fakt, że nie została ona jeszcze uruchomiona, na mocy ustawy uprawniają instalacje zastępcze do przyjmowania odpadów. Są to przeszkody o charakterze w pewnym zakresie niezależne od woli samych przedsiębiorców, o charakterze zdarzeń losowych lub obiektywnie istniejącego stanu faktycznego. Mając na względzie regułę interpretacyjną eiusdem generis należy przyjąć, że również "inne przyczyny", z powodu których instalacja regionalna nie może przyjmować odpadów powinny być ograniczone do przypadków o cechach zdarzeń losowych, niezależnych od działań i decyzji zainteresowanych podmiotów. Przedsiębiorcy zajmujący się odbiorem od mieszkańców odpadów komunalnych nie mają możliwości wyboru instalacji, do której powinni odstawiać określonego rodzaju odpady komunalne, nie można wobec tego uznać, że brak porozumienia (umowy) mógłby stanowić podstawę do przyjmowania odpadów przez instalację zastępczą.
Dalej Sąd wyjaśnił, że przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymania czystości i porządku w gminach nakłada na przedsiębiorcę obowiązek przekazywania określonych w nim odpadów przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Od zasady tej nie przewiduje wyjątków. Jakkolwiek odbiór odpadów następuje na podstawie umowy, to prowadzący regionalną instalację ma obowiązek ją zawrzeć ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach danego regionu. Sytuacji szczególnej, związanej z awarią, dotyczy przepis art. 9l ust. 2 ww. ustawy. W przypadku wystąpienia awarii instalacji regionalnej, uniemożliwiającej odbiór odpadów o jakich mowa w art. 9e ust. 1 pkt 2 tej ustawy, odpady te przekazuje się do instalacji zastępczej. Gdy odbierający odpady od właścicieli nieruchomości nie dysponuje umową zawartą z prowadzącym instalację regionalną, brak jest podstaw do przyjęcia, że ich oddanie do instalacji zastępczej następuje w trybie przekazania odpadów na podstawie art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że brak zawarcia umowy pomiędzy Spółką, a prowadzącym regionalną instalację uzasadniało przekazywanie odpadów do instalacji zastępczych ze skutkiem wypełnienia obowiązku ustawowego, a przyczyny braku umowy winny być przez organy analizowane i mogą mieć znaczenie dla oceny legalności działań Spółki.
Zdaniem Sądu opisany mechanizm zawierania umów i ustawowe ograniczenia wykluczają przyjęcie, że brak zgody stron co do warunków umowy może usprawiedliwiać zaniechanie przekazania zebranych odpadów do regionalnej instalacji. Skoro zatem odpady, wskazane w sprawozdaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. jako odpady komunalne (kod 20 03 01), nie zostały oddane przez Spółkę do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, to uznać należy, że organ zasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 9x ust. 1 pkt 3 ww. ustawy i nałożył na skarżącą karę pieniężną.
Nadto Sąd dodał, że w sprawie organy przyjęły, iż przedmiotowe odpady stanowią odpady o kodzie 20 03 01. Ustalenia w tym zakresie nie były kwestionowane na żadnym etapie postępowania administracyjnego. Przed organami Spółka podnosiła, że przyczyną nieprzekazania przedmiotowych odpadów były problemy z zawarciem umowy z prowadzącym regionalną instalację. A zatem późniejsze kwestionowanie kwalifikacji odpadów (na etapie postępowania sądowego) nie może rzutować na ocenę prawidłowości kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu organy nie dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., gdyż kwestia okoliczności związanych z niezawarciem umowy pomiędzy Spółką, a prowadzącym regionalną instalację nie może usprawiedliwiać zaniechania przekazania zebranych odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:
1/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi i uznanie, że zarówno organ administracji pierwszej jak i drugiej instancji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona gdyż z akt sprawy wynika, że organy te nie ustaliły rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, nie wykazały aktywności w gromadzeniu materiału dowodowego, a w szczególności nie sprawdziły i nie skonfrontowały twierdzeń skarżącej Spółki dotyczących braku możliwości przekazania odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych poprzez np. zapytanie do zarządzającego tą instalacją w tym zakresie;
2/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sąd administracyjny powinien oddalić skargę, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że rzeczywisty stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia organu administracyjnego był inny niż ujawniony przez organ, ale nie został ujawniony w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy sąd administracyjny obowiązany był w takiej sytuacji skargę uwzględnić i uchylić przedmiotową decyzję z powodu jej niezgodności z prawem;
3/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie zarzutów skarżącej Spółki w zakresie naruszenia przez organy administracyjne art. 10 k.p.a., podczas gdy Sąd powinien odnieść się do ww. zarzutu i dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
4/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi i nieprawidłowe uznanie, że organ drugiej instancji w sposób prawidłowy nie dopatrzył się w działaniu organu pierwszej instancji naruszenia art. 10 k.p.a., podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ organ pierwszej instancji wysyłając skarżącej "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego", w którym stwierdził, iż "w przypadku braku wniesienia nowych dowodów w przedmiotowej sprawie, zostanie wydana decyzja administracyjna" nie wypełnił obowiązku w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności nie umożliwił skarżącej ostatecznego odniesienia się do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;
5/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię uznającą, że w niniejszej sprawie nie zachodzą tzw. "inne przyczyny", o których mowa w ww. przepisach, a uzasadniających przekazanie odpadów do instalacji zastępczej i w efekcie oddalenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż z akt sprawy wynika, że zarządzający jedyną w [...] regionie gospodarki odpadami regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych, uprawnioną do zagospodarowywania zmieszanych odpadów komunalnych z regionu [...] (do którego należy także gmina [...]) nie widział możliwości przyjęcia odpadów od skarżącej;
6/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi i nieprawidłowe uznanie, że organy administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie naruszyły art. 2 Konstytucji RP i art. 9x ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej za nieprzekazanie zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w sytuacji, w której skarżąca obiektywnie nie miała możliwości wypełnienia tego obowiązku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organy, iż odpowiedzialność wynikająca z art. 9x ust. 1 pkt 3 ma charakter odpowiedzialności absolutnej, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż stan taki zaistniał na skutek okoliczności za które Spółka nie ponosi odpowiedzialności, i zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawa nie może w takiej sytuacji podlegać karze.
Z powodu wyżej wymienionych uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, Spółka wniosła, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie przedmiotowego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Jednocześnie, na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zwrot poniesionych przez Spółkę kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu Spółka zawarła obszerne argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku z tym, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to przeszedł do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podniesione w sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (wadliwie wskazanego w skardze kasacyjnej jako art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., co należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., sformułowanych w punkcie 1 i 4 jej petitum. Zdaniem Spółki Sąd naruszył ww. przepisy, gdyż oddalił skargę mimo że organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy co do przyczyn nieprzekazania odpadów do regionalnej instalacji oraz iż organ pierwszej instancji nie zapewnił Spółce czynnego udziału w postępowaniu.
Ustosunkowując się do powyższego wyjaśnić należy, że z załączonego do akt sprawy materiału dowodowego wynika, iż Spółka nie przekazała zmieszanych odpadów komunalnych (2,1 Mg) do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, z uwagi na – jak sama podniosła – niezawarcie umowy pomiędzy przedsiębiorcą prowadzącym ww. instalację, a Spółką (patrz: odwołanie – str. 3, 9; wyjaśnienia Spółki zawarte w piśmie z dnia 26 marca 2014 r.). Zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji, okoliczności tej nie kwestionowali. Tyle tylko, że uznali, iż kwestia niezawarcia tej umowy pomiędzy stronami nie usprawiedliwiała przekazania omawianych odpadów do instalacji zastępczej.
Natomiast w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r., na które powołuje się Spółka, wskazuje się na inne odpady (zmieszane odpady opakowaniowe ze strumienia przemysłowego oraz odpady inne niż komunalne) niż zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01, a przecież to tych ostatnich odpadów dotyczy niniejsze postępowanie. W kontekście powyższego zarzut niezastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na nieustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. wskazać trzeba, że z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikają dla organu administracji obowiązki, a mianowicie m.in. zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasadniczo rację ma skarżąca Spółka, że nieumożliwienie stronie skorzystania z powyższego prawa stanowi jego naruszenie, jednakże zarzut ten w opisanym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To na stronie stawiającej ten zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (patrz wyroki NSA: z 2.02.2011 r. I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z 18.12.2012 r. II OSK 1490/11, LEX nr 1286271).
W niniejszej sprawie Spółka nie wykazała powyższego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził by także i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Nadto podnieść trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 10 k.p.a., jednakże kwestia ta nie stanowi o takim naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które uzasadniałoby z tego powodu wyeliminowanie zakwestionowanego wyroku z obrotu prawnego. A zatem także i zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. nie mógł odnieść oczekiwanego przez Spółkę skutku.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również i zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten jako przepis ustrojowy, normującym zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności kontrolowanej decyzji była prawidłowa czy też błędna nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (patrz wyroki NSA: z 10.11.2016 r. II GSK 912/15, LEX nr 2206679; z 8.10.2015 r. II GSK 2991/14,, LEX nr 1986877). Przy czym zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna nie wykazała by Sąd dokonał oceny kontrolowanej decyzji biorąc pod uwagę kryteria inne niż zgodność z prawem (porównaj: wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. I OSK 2525/14, LEX nr 2142149).
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 2 Konstytucji i art. 9x ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 ww. ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości m.in. zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek (art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy). Przepis art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przewiduje z kolei, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
Z powyższych przepisów wynika zatem, iż zasadą jest przekazywanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Natomiast w trzech przypadkach możliwe jest przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej (1) jeżeli znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub (2) nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz (3) do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (tak: NSA w wyroku z 3.02.2017 r. II OSK 1256/15, npubl.).
Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje wykładnię art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji. "Inne przyczyny", o których stanowi powyższy przepis, muszą uwzględniać całość normy z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. "Inne przyczyny" z powodu których instalacja regionalna nie może przyjmować odpadów powinny być więc ograniczone do przypadków o cechach zdarzeń losowych, niezależnych od działań i decyzji zainteresowanych podmiotów. "Inne przyczyny" nie oznaczają przyczyn o charakterze ekonomicznym, a więc Spółka nie może uniknąć odpowiedzialności za nieprzekazywanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych powołując się na niezawarcie stosownej umowy z przedsiębiorcą prowadzącym tę instalację. Za tego rodzaju interpretacją przemawia również literalne brzmienie art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. W treści tego przepisu ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się sformułowaniem "w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja [...] nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn".
Treść cytowanego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje na przyczyny leżące po stronie regionalnej instalacji, a nie po stronie przedsiębiorcy. Chodzi zatem o sytuację, w której instalacja nie może odebrać odpadów, a nie przypadek (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), w którym jako przyczynę nieprzekazania odpadów podaje się brak stosownej umowy pomiędzy stronami. Przy czym, co istotne, nie stwierdzono by regionalna instalacja odmówiła przyjęcia zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01.
Zarówno regionalne jak i zastępcze instalacje do przetwarzania odpadów wymienione są w uchwale nr 212/12 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 22 października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023. Nie ulega też wątpliwości, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją funkcjonowała już dla tego regionu instalacja regionalna do przetwarzania odpadów. Brak było więc podstaw do przekazywania przez Spółkę przedmiotowych odpadów do instalacji zastępczej, skoro instalacja regionalna już funkcjonowała, nie uległa awarii oraz nie było innych przyczyn, które powodowałyby że instalacja regionalna nie mogła przyjmować odpadów. Dlatego też nieprzekazanie omawianych odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych uzasadniało wymierzenie Spółce kary pieniężnej o której stanowi art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przy czym zauważyć należy, że kara ta została wymierzona w jej dolnej granicy, zatem w tym kontekście trudno mówić o naruszeniu art. 9zc ww. ustawy.
Reasumując podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnej z podstaw kasacyjnych podniesionych przez Spółkę w wywiedzionej skardze kasacyjnej. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.