Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1633/16 oddalił skargę L. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
L. S. wjechała do Polski w dniu [...] lipca 2015 r. na podstawie wizy z prawem do pracy z terminem ważności do dnia [...] listopada 2015 r. wydanej jej w związku z posiadanym oświadczeniem o zamiarze powierzenia jej wykonywania pracy. Z protokołu przesłuchania cudzoziemki w dniu [...] grudnia 2015 r. wynika, że miała ona zostać zatrudniona w [...], jednak po przyjeździe do Polski nie udało się jej nawiązać kontaktu z deklarowanym w powyższym oświadczeniu pracodawcą. Wobec tego skarżąca udała się do [...], gdzie pracuje jej mąż i nawiązała kontakt telefoniczny z prezesem zarządu firmy [...] Sp. z o.o. będącej agencją zatrudnienia T.S. Za pośrednictwem tej firmy cudzoziemka uzyskała zatrudnienie w [...] Sp. z o.o. na stanowisku [...].
W dniach [...] października 2015 r. oraz [...] listopada 2015 r. Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] przeprowadził kontrolę w siedzibie [...] Sp. z o.o. W wyniku kontroli stwierdzono, że w okresie od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] września 2015 r. skarżąca pracowała w [...] Sp. z o.o. bez stosownego zezwolenia, albowiem w dniu [...] września 2015 r. cudzoziemka zawarła umowę zlecenia na wykonywanie pracy [...] – bez określenia miejsca pracy – a oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia jej wykonywania pracy zostało zarejestrowane w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] dopiero w dniu [...] września 2015 r. O powyższym wykroczeniu Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] powiadomił Placówkę Straży Granicznej w [...], w której w dniu [...] grudnia 2015 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zobowiązania skarżącej do powrotu na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.).
W dniu [...] listopada 2015 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] wydał cudzoziemce zezwolenie na pracę w [...] Sp. z o.o. z terminem ważności do dnia [...] listopada 2016 r. W dniu [...] marca 2016 r. Wojewoda [...] udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy.
Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] w dniu [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 4, art. 310 pkt 1, art. 318 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 315 ust. 1 oraz art. 319 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wydał decyzję o:
- 1) zobowiązaniu skarżącej do powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji;
- 2) zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP przez okres 1 roku od dnia wykonania decyzji lub - w przypadku braku informacji o jej wykonaniu - od dnia upływu terminu dobrowolnego powrotu w niej określonego;
- 3) zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen przez okres 3 lat od dnia wykonania decyzji na wypadek, jeżeli skarżąca w terminie określonym w decyzji nie opuści terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przekroczy lub będzie usiłowała przekroczyć granicę wbrew przepisom prawa.
Podstawę negatywnego dla cudzoziemki rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że skarżąca wykonywała nielegalnie pracę na rzecz firmy [...] Sp. z o.o., tj. bez wymaganego zezwolenia. Ponadto podniesiono, że cudzoziemka wykonywała pracę na innych warunkach, niż zostało to określone w oświadczeniu o zamiarze powierzenia jej wykonywania pracy zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] września 2015 r. Organ wskazał, że cudzoziemka powinna wykonywać pracę w [...] za wynagrodzeniem [...] zł brutto, podczas gdy w umowie zawartej w dniu [...] września 2015 r. nie wskazano miejsca wykonywania pracy a wynagrodzenie za nią określono na kwotę [...] zł za godzinę.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu dobrowolnego opuszczenia terytorium RP i wyznaczył nowy termin oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu podniesiono, iż w okresie [...] września 2015 r. cudzoziemka nie pracowała, a jedynie przechodziła okres szkolenia przed powierzeniem jej wykonywania właściwej pracy. W ocenie organu odwoławczego zarzut ten należy uznać za chybiony. Szef Urzędu zauważył, że z protokołu kontroli sporządzonego w dniu [...] grudnia 2015 r. przez Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] wynika, że wśród skontrolowanej dokumentacji znajdowała się m.in. deklaracja ZUS P ZUA informująca o podjęciu przez L. S. pracy zarobkowej na podstawie umowy zlecenia od dnia [...] września 2015 r. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, iż podjęcie pracy przez cudzoziemkę nastąpiło dopiero od dnia [...] września 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że L. S. rozpoczęła pracę w dniu [...] września 2015 r. i do dnia [...] września 2015 r. wykonywała ją bez stosowanego zezwolenia.
Organ odwoławczy stwierdził także, że w sprawie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wskazanych w art. 303 ust. 1 w związku z art. 348 i art. 351 ustawy o cudzoziemcach uniemożliwiająca wydanie przedmiotowej decyzji, co wynika m.in. z protokołu przesłuchania cudzoziemki. Skarżąca stwierdziła bowiem, iż [...] nic jej nie grozi, że zamierza powrócić do kraju pochodzenia oraz że wykona decyzję o zobowiązaniu ją do powrotu. W ocenie Szefa wykonanie zaskarżonej decyzji nie naruszy również prawa skarżącej do poszanowania jej życia rodzinnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę cudzoziemki na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] kwietnia 2016 r. stwierdził, że skarżąca w okresie [...] września 2015 r. wykonywała pracę bez wymaganego zezwolenia na pracę. Oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia jej wykonywania pracy zostało zarejestrowane dopiero w dniu [...] września 2015 r. W tych okolicznościach prawidłowo organy uznały, że skarżąca wykonywała pracę bez zezwolenia w rozumieniu art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Sąd I instancji stwierdził, że dla wydania decyzji na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach nie ma znaczenia to, czy skarżąca miała świadomość konieczności posiadania zezwolenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sam tylko fakt wykonywania przez cudzoziemca pracy bez wymaganego zezwolenia uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci zobowiązania go do powrotu w określonym czasie oraz orzeczenia zakazu ponownego wjazdu przez określony czas. Odpowiedzialność cudzoziemca za wykonywanie pracy na terenie Polski bez zezwolenia ma charakter obiektywny (niezależny od winy), a przesłanka wydalenia charakter sankcyjny.
W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy wyczerpuje przesłanki uzasadniające zobowiązanie skarżącej do powrotu do kraju pochodzenia. Orzekające w sprawie organy właściwie przeprowadziły postępowanie administracyjne, w sposób kompleksowy wyjaśniły i oceniły kwestię braku podstaw do udzielenia skarżącej zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz pobyt ze względów humanitarnych. Brak jest podstaw do uznania, że powrót skarżącej do kraju pochodzenia będzie się wiązał z zagrożeniami, o których mowa w art. 348 i art. 351 ustawy o cudzoziemcach. Z zeznań skarżącej wynika, że w Polsce nie ma żadnej rodziny i nie obawia się powrotu do kraju pochodzenia. Nie wykazała również innych związków w Polsce o charakterze rodzinnym. Tak więc sytuacja skarżącej nie uzasadnia udzielenia jej zgody na pobyt ze względów humanitarnych czy pobyt tolerowany, bowiem nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć, że jej powrót do kraju pochodzenia wiązałby się z jakimkolwiek naruszeniem przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w tym prawa do ochrony życia rodzinnego czy prywatnego.
W skardze kasacyjnej od wyroku z 10 stycznia 2017 r. L. S. zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, mimo tego, że skarżąca już w odwołaniu od decyzji organu I instancji zgłosiła liczne wnioski dowodowe za pośrednictwem, których chciała wykazać, że wbrew stanowisku organu I instancji nie świadczyła pracy w okresie przez organ wskazanym oraz ewentualnych przesłanek z art. 348 ust. 1 lit. a) i b) oraz ust.
- 2) oraz art. 351 ust. 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz 78 § 1 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego koniecznego do oceny zasadności twierdzeń podnoszonych przez skarżącą, że we wskazanym przez organ I instancji okresie nie świadczyła pracy oraz że zachodzą przesłanki do wyrażenia zgody na jej pobyt, co wyrażało się w szczególności w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej oraz świadków, które to dowody były zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że pojęcie prawo do życia rodzinnego obejmuje swym znaczeniem jedynie związki małżeńskie, a nie obejmuje związków partnerskich - konkubenckich,
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 348 ust. 1 lit. a) i b) oraz ust.
- 2) oraz art. 351 ust. 1 lit. a) i b) ustawy o cudzoziemcach poprzez ich błędne zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że w przypadku skarżącej nie zachodzą przesłanki do wydania zgody na pobyt ze względów humanitarnych bądź pobyt tolerowany, podczas gdy istniały przesłanki ku wydaniu jednej z tych decyzji wobec skarżącej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wyczerpujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu od decyzji zobowiązującej cudzoziemkę do powrotu. Już w odwołaniu skierowanym do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców skarżąca wskazała, że w okresie od [...] września 2015 r. nie pracowała, a jedynie przechodziła szkolenie przed powierzeniem jej wykonywania właściwej pracy. Organ wydający decyzję nie przesłuchał wskazanych świadków, w tym pracodawcy skarżącej w postępowaniu wyjaśniającym. Podniesione w odwołaniu okoliczności były istotne dla oceny przesłanek materialnych mających znaczenie dla rozpoznania sprawy.
Rola Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w odróżnieniu od roli sądu, nie ogranicza się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i kompetencjami organu II instancji (art.138 k.p.a.), obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę a nie ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji. Sąd I instancji, w razie stwierdzenia, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia miał obowiązek uwzględnić skargę. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych poza protokołem kontroli brak jest dokumentów na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. umowy zlecenia, deklaracji ZUS P ZUA. W aktach brak jest również oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy złożonego w dniu [...] września 2015 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w [...], na które powołuje się skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Zdaniem skarżącej z dokumentu tego wynika, że rozpoczęła pracę dopiero [...] września 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tego twierdzenia strony skarżącej. Należy podkreślić, że prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe wymaga, by organy administracyjne wypełniały obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. Obowiązek ten oznacza, że organ nie tylko z własnej inicjatywy powinien gromadzić dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ale także, by przeprowadził dowody wskazane przez stronę, jeżeli mają znaczenie dla sprawy. Organ II instancji nie odniósł się do wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu, które miały na celu wykazanie, że w okresie [...] września 2015 r. skarżąca nie wykonywała pracy. Podkreślić należy, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy jakie zostały podniesione przez cudzoziemkę.
Z tych względów, należało podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, w sprawie nie zebrano w sposób należyty materiału dowodowego ani nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego. Zdaniem NSA zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna podlega zatem uwzględnieniu, jako oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą uwzględnił z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku.
Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania przed sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 188 i art. 193 p.p.s.a.