Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1783/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B. S. na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania B. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzją Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] czerwca 1991 r., Nr [...], udzielającej B. i I. S. pozwolenia na nadbudowę części mieszkalnej nad istniejącym pawilonem handlowym usytuowanym na działce nr ewid. [...] położonej w Z.. Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał wykonanie nadbudowy kondygnacji mieszkalnej nad istniejącym pawilonem handlowym oraz rozbudowę ww. pawilonu o kotłownię i skład opału (w miejsce zewnętrznej klatki schodowej) oraz o pojedynczy bieg schodowy (w miejsce pierwotnie przewidzianej klatki schodowej). Sporna inwestycja obejmowała także wykonanie czterech filarów od strony frontowej, które stanowić mają oparcie dla uzupełnienia części stropu nad parterem do wymiarów 8,00 m x 12,40 m, tworząc w ten sposób podcienie na poziomie parteru budynku.
Ponadto zatwierdzony ww. decyzją plan realizacyjny nie zawierał informacji o odległościach planowanego obiektu od granic działek. Z akt sprawy wynika jednak, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów dotyczących odległości obiektu budowlanego od granicy działki. Sporny obiekt, w najbliżej położonych miejscach, znajduje się bowiem w odległości ok. 1,50 m od granicy z położoną od strony północnej działką zabudowaną nr ewid. [...]; ok. 3,50 m (3,25 m według pomiarów PINB w Z.) od granicy z usytuowaną od strony zachodniej działką zabudowaną nr ewid. [...]; oraz ok. 2,00 m (1,79 m według pomiarów PINB) od południowej granicy z działką zabudowaną nr ewid. [...] (działką skarżącej – A. R.).
Ponadto ww. obiekt od poziomu pierwszej kondygnacji znajduje się w bezpośredniej granicy z działką nr ewid. [...] (stanowiącą drogę dojazdową). Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że sporna inwestycja została zlokalizowana w odległości ok. 3,50 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...], a odległość tą zmniejsza bieg schodowy o szerokości 1,20 m. Podkreślenia wymaga również fakt, że przedmiotowy budynek, w każdej z elewacji posiada otwory okienne i drzwiowe (rys. nr 3, 4, 7 i 8 zatwierdzonego projektu budowlanego). Inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 10 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1974 r.".
W konsekwencji Wojewoda [...] uznał a organ odwoławczy to potwierdził, że decyzja Burmistrza Z. z dnia [...] czerwca 1991 r., Nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 54 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w związku z § 12 ust. 1 i rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".
Ponadto GINB stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, gdyż naruszają interesy osób trzecich (wpływając m.in. na bezpieczeństwo przeciwpożarowe sąsiadujących ze sobą budynków). Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej – usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Należy zauważyć, że wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S., domagając się jej uchylenia.
W skardze podniesiono, że w kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazano na wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego – Ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 6 maja 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 803/96, dotyczący jej nieruchomości a rozstrzygający o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 1996 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polegającego na zabudowie istniejących podcieni z wykonaniem nowej witryny oraz wejścia do lokalu handlowego w Z..
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1783/11, oddalając skargę, wskazał na istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. oraz w jakim przypadku można mówić o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ponadto wskazał, że w niniejszej sprawie organy, rozpatrując sprawę zgodności z prawem decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, prawidłowo dokonały oceny prawnej ww. decyzji w oparciu o wówczas obowiązujący stan prawny. W ocenie Sądu, przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję udzielającą pozwolenia na rozbudowę, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane.
Sąd, wskazując na treść art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną w postępowaniu nieważnościonym decyzją nie spełnia wymogów dotyczących odległości obiektu budowlanego od granicy działki. Na potwierdzenie tej oceny Sąd przywołał ustalenia organów nieważnościowych w zakresie usytuowania obiektu budowlanego od sąsiednich działek i budynków. Dlatego wobec tych niekwestionowanych ustaleń faktycznych trafnie przyjęto, że decyzja Burmistrza Z. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 rozporządzenia.
Sąd podkreślił, że naruszenie warunków technicznych jest nie tylko uciążliwe dla inwestorów ale przede wszystkim dla sąsiadów. Ich naruszenie, obok ingerencji w sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niesie ze sobą także większe – wynikające z przepisów prawa – ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi lub własną wygodą, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.
Zatem wady tej decyzji pozwalającej na budowę są tego rodzaju, że nie można ich zaakceptować z punktu widzenia praworządności i nie ma tu znaczenia fakt wzniesienia obiektu i upływ okresu ponad 20 lat od zakończenia budowy. Stwierdzenie nieważności decyzji nie jest bowiem ograniczone żadnym terminem.
Mając na uwadze argumentację skargi, Sąd potwierdził stanowisko organu, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1348/08; wyrok NSA z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07). Zrealizowanie inwestycji stanowi bowiem czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 232/05).
Ponadto Sąd podkreślił, że przytoczony przez B. S. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 6 maja 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 803/96, nie dotyczy przedmiotowej inwestycji i w żaden sposób nie przesądza o zgodności inwestycji z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że spełnienie warunków wynikających z przepisów szczególnych jest badane na etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania za obie instancje.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 i art. 13 K.p.a. oraz art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
W uzasadnieniu wskazała, że projekt budowlany nie przewidywał odległości budynku od sąsiednich nieruchomości z uwagi na ich istnienie od czasu wzniesienia tego budynku, co nie było kwestionowane. Dlatego wniosku właściciela sąsiedniej nieruchomości trudno uznać za przejaw troski. Ponadto podniesiono, że Sąd i GINB pominęli treść art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a orzeczenie zapadło w oparciu o niesprecyzowane wyraźnie zarzuty (przy określaniu odległości posłużono się określeniem "ok." [około]).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i musi spełniać odpowiednie wymogi konstrukcyjne (materialne) przewidziane w art. 176 p.p.s.a. w tym m.in. wymóg wyraźnego sformułowania zarzutów – przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, tak by można było określić granice rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został błędnie oparty na art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 i art. 13 K.p.a. Przepisy te w niniejszej sprawie nie stanowiły podstawy do działania Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia prawa procesowego. Ponadto brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy stwierdzeniem nieważności, która nastąpiła zaskarżoną decyzją GINB, a niewykonalnością takiej decyzji. Skutek stwierdzenia nieważności dotyka bowiem funkcjonującej dotychczas w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i oznacza wyeliminowanie takiej decyzji ze skutkiem ex tunc (tj. od momentu wydania takiej decyzji, a nie od momentu stwierdzenia jej nieważności), a w konsekwencji – koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego zgodnie z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. przez organ nadzoru budowlanego.
Poza tym strona skarżąca kasacyjnie winna mieć na względzie, że z punktu widzenia obowiązujących zasad ogólnych postępowania administracyjnego (wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 i art.
13) kwestia okresu jaki upłynął od ukończenia przedmiotowej budowy nie ma znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do zasady postępowanie nieważnościowe ze swej istoty jest postępowaniem nadzwyczajnym i tylko w przypadku zaistnienia określonych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji. Przepisy obowiązującego prawa przewidują bowiem w przypadku zaistnienia określonych nadzwyczajnych przesłanek, a więc na zasadzie wyjątku, możliwość naruszenia m.in. zasad trwałości obrotu i stabilności decyzji administracyjnej. Jest to uzasadnione obowiązującą zasadą legalizmu, która przede wszystkim ma chronić funkcjonujące podmioty (w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości) przed negatywnymi i nielegalnymi działaniami organów administracji publicznej. Nie mają tu zatem znaczenia jakiekolwiek inne intencje podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności niż te wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wskazania wymaga, że uzasadnienie tego zarzutu dotyczy w zasadzie ustaleń stanu faktycznego, tj. przyjętych przez Sąd I instancji odległości obiektu budowlanego od granicy działek sąsiednich. Ze swej istoty ww. przepisy prawa to przepisy prawa materialnego, a zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego winien być oparty na błędnej wykładni lub błędnym zastosowaniu; a zatem nie na błędnych ustaleniach stanu faktycznego, które to błędy ze swej istoty związane są z zarzutem naruszenia prawa procesowego. W tym zakresie skarga kasacyjna nie powiązała jednak kwestii błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy z naruszeniem konkretnych norm prawa procesowego.
Ponadto strona skarżąca kasacyjnie winna mieć na względzie, że przywołane odległości przez Sąd I instancji dotyczą stanu faktycznego jaki istnienie obecnie na działce nr [...]. Co jednak istotniejsze zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, projekt budowlany nie zawiera w ogóle zwymiarowania przedmiotowej inwestycji od granicy działek sąsiednich. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia ww. odległości zaistniałe w związku z wykonaniem rozbudowy na podstawie ww. decyzji, to powinna przedstawić kontrdowód, z którego wynikałoby posadowienie przedmiotowej rozbudowy istniejącego budynku zgodnie z § 12 rozporządzenia. W tym zakresie twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie są gołosłowne, ponieważ nie podważają ustaleń przyjętych przez organy nadzorcze obu instancji, nawet jeżeli ustalone zwymiarowanie w niniejszej sprawie było orientacyjne. Poza tym z wymiarowanych odległości nie wynika by możliwe było osiągnięcie minimalnych i dopuszczalnych odległości wynikających z § 12 rozporządzenia.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.