Uzasadnienie
Postanowieniem z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 394/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Jaśliska na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odrzucił skargę.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
W piśmie z 4 lutego 2013 r., zatytułowanym "zawiadomienie", Wójt Gminy Jaśliska zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej RDOŚ) o wyrażenie opinii na temat projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jaśliska wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Jednocześnie Wójt Gminy Jaśliska wystąpił o uzgodnienie projektu studium, co uzasadnił tym, że tereny objęte zmianą studium położone są na obszarze Jaśliskiego Parku Krajobrazowego i w obszarach Natura 2000 Ostoja Jaśliska i Beskid Niski. Wójt ustalił termin na wyrażenie opinii i dokonanie uzgodnienia na okres od 11 lutego 2013 r. do 28 lutego 2013 r..
RDOŚ w reakcji na powyższe zawiadomienie, pismem z 18 lutego 2013 r., działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.; zwana dalej u.o.p.) oraz art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwana dalej u.s.g.), odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu zmiany studium. Według RDOŚ projekt zmiany studium nie może zostać uzgodniony, ponieważ realizacja jego zapisów prowadziłaby do negatywnego wpływu na ochronę przyrody Jaśliskiego Parku Krajobrazowego oraz na przedmioty ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Jaśliska. W pouczeniu wskazano, że środkiem odwoławczym od zajętego stanowiska jest skarga do WSA złożona w trybie art. 98 u.s.g.
Zażalenie na wyżej opisane rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora wniosła do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Gmina Jaśliska. W jego treści podniesiono w szczególności, że przepisy u.o.p. nie zawierają odrębnych regulacji dotyczących samej procedury uzgadniania projektu studium. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) wprost stanowi, że uzgodnień dotyczących studium dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., w związku z czym Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem RDOŚ, że środkiem odwoławczym jest skarga do WSA złożona w trybie art. 98 u.s.g. W zażaleniu zawarto także zarzuty dotyczące merytorycznej treści odmowy uzgodnienia projektu studium.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] marca 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Wójta Gminy Jaśliska przeciwko rozstrzygnięciu RDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu zmiany studium. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że właściwym do rozpoznania skargi w trybie art. 98 u.s.g., na niezgodność rozstrzygnięcia organu z przepisami prawa, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rozstrzygnięcie RDOŚ zawarte w piśmie z [...] lutego 2013 r. wniosła Gmina Jaśliska. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 u.o.p. u.p.z.p.. Strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem, iż środkiem odwoławczym od wydanego rozstrzygnięcia jest skarga do WSA złożona w trybie przewidzianym w art. 98 u.s.g.. Wyjaśniono ten zarzut tym, że uzgodnienie projektu studium jest wymagane przez art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p.. RDOŚ został również wymieniony w art. 11 pkt 6 u.p.z.p., jako organ opiniujący rozwiązania przyjęte w projekcie studium. Także orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że uzgodnienie powinno następować w trybie przepisów u.p.z.p.. Stosowanie odmiennej wykładni i poszukiwanie trybu dokonywania uzgodnienia w ustawie o samorządzie gminnym nie znajduje uzasadnienia w literalnym brzmieniu art. 24 u.p.z.p..
Uzgodnienie nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym lecz aktem nadzoru. Dlatego, według Gminy, odmowa powinna zostać wyrażona poprzez wydanie postanowienia o którym mowa w art. 106 k.p.a.. Gmina wyraziła także przekonanie, że odmowa uzgodnienia projektu zmiany studium jest nieuzasadniona. Realizacja zamierzeń inwestycyjnych na obszarach objętych zmianą studium nie narusza zapisów zawartych rozporządzeniu nr 62/05 Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie Jaśliskiego Parku Krajobrazowego (Dz.U. z 2005 r. nr 82, poz. 1387), a także w rozporządzeniu Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 września 2003 r.. Plan ochrony opublikowany w Dzienniku Województwa Podkarpackiego nr 129 poz. 1809 z dnia 6 października 2003 r.. Na poparcie tego zarzutu zestawiono treść projektu zmiany studium z powołanymi aktami prawa miejscowego.
W ocenie skarżącej Gminy zaistniały przesłanki faktyczne i prawne uzgodnienia zmiany studium, a zaprezentowane przez organ ochrony przyrody podejście uniemożliwia właściwy rozwój Gminy Jaśliska. Ponadto organ uzgadniający projekt zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wkracza niewątpliwie w sferę zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego.
RDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W przekonaniu tego organu organu art. 17 ust. 7 u.o.p. nie wskazuje, że uzgodnienie następuje w trybie art. 106 k.p.a., nie ma zatem podstaw prawnych do stosowania przepisu procedury administracyjnej podczas procedury legislacyjnej. Art. 106 k.p.a. ma charakter przepisu szczególnego, dlatego postępowanie w nim uregulowane można wszcząć wyłącznie wówczas gdy przepis prawa materialnego tak stanowi. RDOŚ stwierdził ponadto, że część zapisów projektu studium wpłynie negatywnie na ochronę przyrody Jaśliskiego Parku Krajobrazowego oraz na przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Jaśliska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę, ponieważ uznał, że jest ona niedopuszczalna.
Podkreślił Sąd I instancji, że uruchomienie sądowej kontroli działań administracji publicznej zależy od zaistnienia szeregu warunków. Za niedopuszczalną uznać wypada skargę wniesioną wyłącznie przeciwko rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Ten wniosek płynie z przepisów p.p.s.a., nakładających na skarżących obowiązek wyczerpania przysługujących im w toku instancji środków zaskarżenia. Wobec tego ustalenia, podstawowym zadaniem Sądu była w niniejszej sprawie ocena charakteru prawnego działania RDOŚ zaskarżonego przez Gminę Jaśliska.
W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego procedurę normującą zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawierają regulacje u.p.z.p.. Obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p.. W myśl tych unormowań wójt występuje o opinie dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Normę przewidującą współdziałanie tych organów zawiera także art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p.. Powyższe przepisy zobowiązują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych, aby uzgodniły z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami u.o.p. tj. park krajobrazowy i obszar Natura 2000.
Z zestawienia tych przepisów, w przekonaniu Sądu I instancji, płynie następujący wniosek: ustawodawca przewiduje dwie różniące się względem siebie formy współdziałania organów w ramach procedury dotyczącej studium. Jest nim tryb opinii oraz tryb uzgodnienia. W świetle stanowiska nauki prawa i orzecznictwa sądowego, tryb sporządzenia opinii nie ma charakteru wiążącego w odróżnieniu od trybu przewidującego obowiązek uzgodnienia projektu studium. RDOŚ działa w trybie uzgodnienia w sytuacji określonej w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p., czyli wówczas, gdy zmiany zawarte w projekcie studium lub jego części mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, jego otuliny lub mogą mieć znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W pozostałych sytuacjach, a więc w szczególności wówczas, gdy projekt nie ingeruje w wymienione obszary chronione, organ ochrony środowiska wyraża na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię.
Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona odmowa uzgodnienia jest postanowieniem, wydawanym przy zastosowaniu art. 106 k.p.a.. Według literalnej treści art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają na swój koszt projekt studium. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnicza wskazówka do takiej interpretacji płynie z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. W świetle tego przepisu u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Nie może budzić wątpliwości, że to w tej ustawie należy poszukiwać norm tworzących procedury kreujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odstąpienie od nich byłoby dopuszczalne pod warunkiem wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy.
Bez takiego wyłączenia, dopatrywanie się różnic pomiędzy trybami współdziałania przy opracowywaniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest pozbawione uzasadnienia. To uzasadnienie należy uznać za niezbędne, albowiem mnożenie trybów uzgodnieniowych i trybów zaskarżania rozstrzygnięć nadmiernie komplikując tę procedurę, pogarsza także sytuację organów gminy prowadzących procedurę legislacyjną. Sięganie do przepisów o nadzorze nad działalnością gminy nie pozwala uwzględnić stworzonych na potrzeby procedury tworzenia gminnych aktów planistycznych unormowań przewidujących w szczególności dłuższy czas na dokonanie uzgodnień (art. 25 ust. 1 u.p.z.p.), czy przyjęcia za uzgodniony projekt studium, gdy organ nie określił warunków uzgodnienia (art. 24 ust. 2 u.p.z.p.). Dlatego też Sąd I instancji za właściwe uznał stanowisko WSA w Krakowie, wyrażone w postanowieniu z 9 maja 2012 r., o sygn. akt II SA/Kr 382/12.
W jego uzasadnieniu stwierdzono, że brak jest podstaw do różnicowania trybu dokonywanych uzgodnień oraz opinii w zależności od tego, czy obowiązek ich dokonania wynika bezpośrednio z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też został nałożony w ustawach szczególnych. Według WSA w Krakowie nie ulega wątpliwości, że kwestie planistyczne zostały kompleksowo unormowane w u.p.z.p.. Stąd nie ma potrzeby sięgania do uregulowań ogólnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym w art. 89 i nast. Podkreślono także, że art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o organach wymienionych w art. 11 pkt 6 cyt. ustawy i warunek ten w odniesieniu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska został spełniony z uwagi na wymienienie tego podmiotu w art. 11 pkt 6 lit. j. Bez znaczenia jest fakt, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w tym przepisie ma uprawnienia organu opiniującego, a nie uzgadniającego.
Sąd Wojewódzki dodał, że art. 24 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska w zakresie swej właściwości miejscowej dokonuje uzgodnień. Nie sposób poddawać w wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie przyrody wyposażają RDOŚ we właściwość o znaczeniu rzeczowym. Tym samym art. 24 ust. 1 u.p.z.p. pozostaje spójny z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.
W przekonaniu Sądu I instancji konsekwencją przyjęcia założenia wyczerpującego unormowania procedury legislacyjnej dotyczącej zmian studium w u.p.z.p. jest konieczność stosowania do form współdziałania przewidzianych w przepisach u.o.p., a przeprowadzanych przez RDOŚ, przepisu art. 106 § 1 k.p.a. Wobec tego nie sposób pominąć, że w świetle art. 106 § 5 k.p.a., uzgodnienie, o którym mowa może stanowić przedmiot zażalenia, zaś organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Jest to organ wyższego stopnia w stosunku do RDOŚ. Strona skarżąca wyczerpała przewidziany kodeksem środek zaskarżenia, jednak przedmiotem skargi do WSA w Rzeszowie uczyniła uzgodnienie dokonane przez RDOŚ. Świadczy o tym wyraźnie analiza treści pisma Gminy Jaśliska z dnia 20 marca 2013 r., a także fakt wniesienia skargi za pośrednictwem RDOŚ. Sąd podkreślił, że pismo zawierające skargę zostało sporządzone w imieniu Gminy przez profesjonalnego pełnomocnika.
Związany wyraźnie wypowiedzianą wolą strony skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że zobowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność skargi. Przedmiotem skargi sądowo - administracyjnej nie mogą być bowiem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wydane w pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy, skoro Gmina domagała się kontroli odmowy uzgodnienia, to konsekwentnie do treści zażalenia powinna wnosić skargę do WSA w Warszawie przeciwko postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia.
Wobec stwierdzonych okoliczności skargę wniesioną przez Gminę Jaśliska na odmowę uzgodnienia RDOŚ uznał Sąd I instancji za niedopuszczalną i odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła Gmina Jaśliska, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 tej ustawy, przez błędne uznanie niedopuszczalności skargi oraz naruszenie art. 112 k.p.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu, w konsekwencji czego uznano niedopuszczalność wniesienia skargi.
Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby przedmiotem skargi było rozstrzygniecie organu I instancji, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. mylne pouczenie strony co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 listopada 2008 r. (II OSK 1705/08) podniósł, że ujemne skutki błędnego pouczenia o trybie i sposobie zaskarżenia rozstrzygnięć nie mogą obciążać strony. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w tezie wyroku, z dnia 23 kwietnia 2008 r., w sprawie o sygn. akt II Sa/Rz 881/07. Gmina Jaśliska wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastosowała się do pouczenia zawartego w rozstrzygnięciu RDOŚ, dotyczącego trybu i sposobu zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia, nie może więc ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z takiego zachowania, a takim niewątpliwie było uznanie na podstawie art. 58 §1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. niedopuszczalności wniesionej skargi i ostatecznie jej odrzucenie.
Gmina Jaśliska wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie kierowała się zarówno zaufaniem w stosunku do organu administracji rządowej, jak i wypracowaną w analogicznych sprawach praktyką orzeczniczą. Dodatkowo podkreśliła skarżąca kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko skarżącej w zakresie procedury odmowy uzdolnienia zmiany studium w trybie art. 106 k.p.a.. Przy uznaniu, że odmowa uzgodnienia winna nastąpić w drodze postanowienia, a nie jak tego chce organ orzekający w drodze rozstrzygnięcia o odmowie, konieczne było wyeliminowanie wadliwego aktu administracyjnego z obrotu prawnego, a nie odrzucenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a przez błędne uznanie niedopuszczalności skargi oraz naruszenie art. 112 k.p.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu.
Powyższe zarzuty należy uznać w całości za bezzasadne.
Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2).Z treści powyższego przepisu wprost wynika niedopuszczalność skargi na orzeczenie organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji co do niedopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uznanie natomiast rozstrzygnięcia RDOŚ zawartego w piśmie z [...] lutego 2013 r. o odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu zmiany studium za rozstrzygnięcie organu I instancji podlegające kontroli instancyjnej wynika wprost z uznania, że przedmiotowe rozstrzygnięcie jest uzgodnieniem w trybie art. 106 k.p.a., czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje. W tej sytuacji WSA w Rzeszowie nie miał możliwości dokonania merytorycznej oceny stanowiska RDOŚ co do zasadności odmowy uzgodnienia, co skarżący kwestionuje w skardze kasacyjnej.
W okolicznościach niniejszej sprawy Gmina Jaśliska, wbrew pouczeniu, wniosła na pismo RDOŚ w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2013 r., zawierające odmowę uzgodnienia projektu studium, zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. do organu wyższego stopnia jakim jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 91 pkt 1a ustawy z 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody). Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzono niedopuszczalność tego zażalenia. Jednakże wniesiona skarga nie kwestionowała błędnego, w przekonaniu Gminy stanowiska GDOŚ, a jedynie zasadność odmowy uzgodnienia (pismo RDOŚ w Rzeszowie z [...] lutego 2013 r.). W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie został spełniony wymóg wyczerpania drogi zaskarżenia, wobec czego prawidłowo zakwalifikował skargę jako niedopuszczalną.
Także zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 112 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie jest nieuzasadniony. Przepis ten stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Postanowienia art. 112 k.p.a. chronią interes strony, stanowiąc, że nie może ona ponieść szkody z powodu zastosowania się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji. Jednakże błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Wyjaśnić należy, że warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Ustalenie to odbywa się poprzez odniesienie prawa do zakwestionowania orzeczenia organu za pomocą środków odwoławczych (jak odwołania, zażalenia, powództwa do sądu powszechnego, skargi do sądu administracyjnego) do normy prawnej przyznającej stronie takie prawo.
Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Odmienne zapatrywanie nadawałoby w istocie organom administracyjnym funkcję prawotwórczą i możliwość funkcjonowania niejako obok obowiązującego sytemu prawnego, a co z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.).
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.