Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2064/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 27 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 144/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Lubsko na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] września 2011 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze wymierzył Lubskim Wodociągom i Kanalizacji Sp. z o.o. w Lubsku za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. karę pieniężną w wysokości 847 017,09 zł za wprowadzanie do wód powierzchniowych ścieków z instalacji - oczyszczalnia ścieków w Lubsku, z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], wydanym przez Starostę Powiatu Żarskiego dla Miejskiej Oczyszczalni Ścieków w Lubsku, utworzonej jako zakład budżetowy – jednostka organizacyjna Gminy Lubsko na mocy uchwały Rady Miejskiej w Lubsku nr XXI/134/04 z 28 maja 2004 r.

Po rozpoznaniu złożonego przez Lubskie Wodociągi i Kanalizacje Sp. z o.o. odwołania od decyzji z [...] września 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił decyzję Lubuskiego WIOŚ i umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 6 uchwały Rady Miejskiej w Lubsku nr LV/414/10 z 22 września 2010 r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego-Miejska Oczyszczalnia Ścieków w Lubsku z dniem 1 stycznia 2011 r. środki pieniężne po likwidacji zakładu budżetowego oraz należności i zobowiązania zlikwidowanego zakładu budżetowego przejęła Gmina Lubsko. Przepis § 6 ww. uchwały z 22 września 2010 r. nie jest zgodny z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), który ze względu na treść § 3 ww. uchwały i § 1.1 Uchwały nr XXXVII/299/09 z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą "Lubskie Wodociągi i Kanalizacja spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w Lubsku, powinien mieć w tej sprawie zastosowanie.

Wobec braku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubuskiego w sprawie ww. uchwał Rady Miejskiej w Lubsku (tj. wobec braku uchylenia tychże uchwał przez wojewodę) - zdaniem organu II instancji - ich treść jest wiążąca dla ustalenia, kto jest zobowiązanym do zapłacenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków przez Miejską Oczyszczalnię Ścieków w Lubsku w roku 2010, zaś Lubskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. nie są stroną w tej sprawie.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze decyzją z [...] sierpnia 2012 r. - na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2a i 2b oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), dalej jako: p.o.ś. - wymierzył Gminie Lubsko administracyjną karę pieniężną w wysokości 847 017,09 zł za naruszenie w roku 2010 warunków odprowadzania ścieków do środowiska, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym Miejskiej Oczyszczalni Ścieków w Lubsku powyżej wskazaną decyzją Starosty Powiatu Żarskiego z [...] grudnia 2004 r.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu odwołania Gminy Lubsko, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nietrafny uznał zarzut skarżącej Gminy, iż nie jest ona stroną postępowania i nie do niej powinna być skierowana zaskarżona decyzja. Sad wskazał, iż w świetle art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.), gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). W myśl art. 9 ust. 1 u.s.g., w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

W niniejszej sprawie w 2010 r. zadania z zakresu usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych wykonywał zakład budżetowy - Miejska Oczyszczalnia Ścieków w Lubsku. W dacie wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (pismo Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze z dnia 16.04.2012 r., znak: WI.7061.1.9.2012JEC) zadania te wykonywała już powołana przez Gminę Lubsko Spółka z o.o. "Lubuskie Wodociągi i Kanalizacja" (w której, zgodnie z Rubryką 7 wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego Numer KRS 0000371990, Gmina Lubsko posiada 100% udziałów). Zgodnie z § 6 uchwały Nr LV/414/10 Rady Miejskiej z 22 września 2010 r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego - Miejska Oczyszczalnia Ścieków w Lubsku, z dniem 1 stycznia 2011 r. środki pieniężne po likwidacji zakładu budżetowego oraz należności i zobowiązania zlikwidowanego zakładu budżetowego przejęła Gmina Lubsko.

W ocenie Sądu I instancji za zasadną w tej sytuacji należało uznać konstatację organu, że podmiotem zobowiązanym do zapłacenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków przez Miejską Oczyszczalnię Ścieków w Lubsku w 2009 r. jest skarżąca Gmina.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd podkreślił, że ustawa prawo ochrony środowiska przewiduje odpowiedzialność za stan środowiska o charakterze obiektywnym i niezależnym od winy. Dla zaistnienia tej odpowiedzialności nie ma znaczenia, czy doszło do faktycznego pogorszenia stanu środowiska, zaś organ nie musi udowadniać winy podmiotu w doprowadzeniu do pogorszenia stanu środowiska. Przepis art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004r.) jednoznacznie wskazuje, iż dyrektywa ta nie stanowi przeszkody dla Państw Członkowskich w zakresie utrzymywania i przyjmowania bardziej rygorystycznych przepisów, związanych z zapobieganiem i zaradzaniem szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, włącznie z identyfikowaniem dodatkowych rodzajów działalności, które podlegałyby wymaganiom niniejszej dyrektywy dotyczącym zapobiegania i zaradzania szkodom, a także identyfikowania dalszych stron, za nie odpowiedzialnych.

Sąd I instancji zaznaczył, iż przepisy p.o.ś. są niewątpliwie bardziej rygorystyczne niż przepisy dyrektywy, jednakże ma to swoje uzasadnienie w założeniach, pozwalających państwom członkowskim na ustanawianie przepisów surowszych, niż zapisane w dyrektywie. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawę przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej był brak legitymowania się badaniami jednostki wykonującej badania jakości odprowadzania ścieków spełniającej wymagania określone w art. 147a p.o.ś. Ustawa ta różnicuje sankcje, dotyczące prowadzenia pomiarów przez podmioty korzystające ze środowiska. Przepis art. 305 ust. 1 p.o.ś. dotyczy sytuacji, gdy wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, jednakże podmiot korzystający ze środowiska zarówno prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji, i spełnione są warunki wykonywania pomiarów, określone w art. 147a p.o.ś.

W art. 305 ust. 2 p.o.ś. ustawodawca dał organom inspekcji prawo kwestionowania przedkładanych wyników pomiarów, a w ust. 3 określił, jakie warunki muszą być spełnione, żeby uzasadnione było stwierdzenie, iż pomiary nasuwają zastrzeżenia. Natomiast przepis art. 305a p.o.ś., stanowiący dopełnienie art. 305 p.o.ś., ma zastosowanie w sytuacji, gdy nie jest możliwe stwierdzenie, czy nastąpiło naruszenie warunków korzystania ze środowiska, ponieważ podmiot nie wykonywał wymaganych pomiarów, pomiary nasuwają zastrzeżenia jak również, gdy nie są spełnione warunki, o których mowa w art. 147a p.o.ś.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku braku spełnienia warunków określonych w art. 147a p.o.ś. - jak zasadnie stwierdziły organy - muszą one odrzucić jako dowód przedkładane mu wyniki badań i nie ma uprawnień do ich dalszej ich oceny w trybie art. 305 ust. 2 p.o.ś. W sytuacji takiej organ ma obowiązek zastosować do wymierzenia kary przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organy były zobligowane z mocy prawa do wymierzenia kary pieniężnej z powodu niespełnienia przez podmiot wykonujący na zlecenie odprowadzającego ścieki w tej sprawie normy zawartej w art. 147a p.o.ś. W rozpoznawanej sprawie warunki odprowadzania ścieków zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatu Żarskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. Zgodnie z pkt II 2 tej decyzji, odprowadzający ścieki został zobowiązany, między innymi, do wykonywania 12 pomiarów jakości dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków.

Zgodnie z danymi zawartymi w aktach sprawy, badania jakości ścieków wykonane w 2010 r. nie spełniały kryterium wskazanego w art. 147 a p.o.ś. W sytuacji takiej organy trafnie przyjęły, że Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobowiązany (a nie uprawniony) wymierzyć administracyjną karę pieniężną w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Lubsko, zaskarżając go w całości oraz podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1. - art. 138 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 i pkt 31 p.o.ś. przez przyjęcie, że w 2010 r. i nadal, Gmina Lubsko jest eksploatującą i prowadzącą instalację - oczyszczalnię ścieków w Lubsku,
2. - art. 305a w związku z art. 3 pkt 20 p.o.ś. przez przyjęcie, że w 2010 r. i nadal, Gmina Lubsko jest podmiotem korzystającym ze środowiska,
3. - art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś. przez przyjęcie, że w 2010 r. Gmina Lubsko wprowadziła do wód powierzchniowych ścieki z instalacji - oczyszczalnia ścieków w Lubsku z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2004 r. wydanym przez Starostę Powiatu Żarskiego,
4. - art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez przyjęcie, że następcą prawnym Miejskiej Oczyszczalni Ścieków, tj. zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne z [...] grudnia 2004 r. wydane przez Starostę Powiatu Żarskiego jest Gmina Lubsko, nie zaś Lubskie Wodociągi i Kanalizacja Spółka z o.o. w Lubsku, która przejęła w ramach kontynuacji jako następca zlikwidowanej jednostki organizacyjnej pod nazwą Miejska Oczyszczalnia Ścieków działalność statutową tego zakładu, jego pracowników oraz instalację na podstawie tytułu prawnego jakim jest umowa dzierżawy,
5. - art. 16 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 45 poz. 236) przez brak przyjęcia, że w oparciu o uchwałę Nr LV/414/10 Rady Miejskiej z dnia 22 września 2010 r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego - Miejskiej Oczyszczalni Ścieków w Lubsku, następcą prawnym Miejskiej Oczyszczalni Ścieków, jest Lubskie Wodociągi i Kanalizacja Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubsku, która przejęła w ramach kontynuacji jako następca zlikwidowanej jednostki organizacyjnej pod nazwą Miejska Oczyszczalnia Ścieków działalność statutową tego zakładu, jego pracowników oraz instalację na podstawie tytułu prawnego jakim jest umowa dzierżawy,
6. - art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich niezastosowanie,
7. - art. 2, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1 u.s.g. w świetle art. 138 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 i pkt 31 p.o.ś., przez przyjęcie, że Gmina Lubsko jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego;

oraz poprzez błędną wykładnię:

1. - art. 305a ust. 2 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2, a w szczególności lit. "a" i "b" p.o.ś. oraz art. 305 ust. 1-3, art. 305a ust. 2 w związku z art. 147a ust. 1 i art. 12 ust. 2 p.o.ś., polegającą na przyjęciu, że przepis ten uprawnia organy ochrony środowiska do stosowania wprost art. 305a ust. 1 p.o.ś., a w konsekwencji do dokonywania prostego podstawienia norm zawartych w art. 305a ust. 1 pkt 2 "a" i "b" p.o.ś. do sytuacji w nim określonych, podczas gdy w rzeczywistości zawiera on w swej treści wyraźne wskazanie, aby stosować art. 305a ust. 1 p.o.ś. "odpowiednio", a więc w zależności od sytuacji albo wprost, albo z modyfikacjami albo w ogóle,
2. - art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu oraz art. 7 p.o.ś. (a tym samym art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś.), polegającą na przyjęciu, że możliwe jest przypisanie odpowiedzialności Gminie Lubsko, która swoim działaniem w żaden sposób nie przyczyniła się do pogorszenia stanu środowiska, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów to taka, która nakazuje karać podmioty, które stwarzają realne zagrożenie dla środowiska, co odpowiada również w pełni zarzutowi zaniechania stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów p.o.ś.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., tj. o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów poniesionych w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Pismem z 23 marca 2015 r. pełnomocnik Gminy Lubsko uzupełnił skargę kasacyjną w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zakresie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych poprzez podniesienie kwestii niezgodności uchwały Rady Miejskiej Lubsko nr LV/414/10 z dnia 22 października 2010 r. z art. 16 ust. 3 i ust. 7 ustawy o finansach publicznych i art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, w kontekście podjętych czynności procesowych w celu stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Strona podniosła również kwestię niezgodności art. 305a p.o.ś. z art. 2 i art. 5 Konstytucji RP.

Nadto na podstawie art. 3 i art. 27 pkt 2a ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 102, poz. 643) w zw. z art. 178 i art. 193 Konstytucji RP, skarżąca Gmina zwróciła się z wnioskiem o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności przepisu art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. z Konstytucją RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie, oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Najdalej idące zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą sporu co do tego, czy Gmina Lubsko jest stroną kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania przez Gminę zasadności wymierzenia jej kary pieniężnej za wprowadzenie w 2010 r. do wód powierzchniowych ścieków z instalacji-oczyszczalnia ścieków w Lubsku w oparciu o ustalenie, że skarżąca jest następcą prawnym Miejskiej Oczyszczalni Ścieków, tj. zakładu budżetowego Gminy, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne z [...] grudnia 2004 r.

W świetle przepisów ustawy o ochronie środowiska, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 u.o.ś.). Karę administracyjną pieniężną wymierza się za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu (art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: a) o 80 % - w przypadku składu ścieków, b) o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach (art. 505a ust. 1 pkt 2a i 2b u.o.ś.).

W kontrolowanym postępowaniu nie można stwierdzić błędnego wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji. Kwestionowane przez skarżącą ustalenie odnoszące się do statusu skarżącej jajo strony tego postępowania Sąd I instancji, w ślad za organami administracji, przyjął prawidłowo w związku z treścią § 3 uchwały Rady Miejskiej z 22 września 2010 r. nr LV/414/10 i § 1.1. uchwały Nr XXXVH/299/09 z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą "lubskie wodociągi i kanalizacja spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w siedzibą w Lubsku, a ponadto w związku z treścią § 6 uchwały Rady Miejskiej z 22 września 2010 r. nr LV/414/10, która przewiduje, że z dniem 1 stycznia 2011 r. Gmina Lubsko przejęła, m.in., zobowiązania zlikwidowanego zakładu budżetowego - Miejskiej Oczyszczalni Ścieków. W zaskarżonym wyroku trafnie stwierdzono, iż wobec braku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubuskiego uchylającego przepis § 6 uchwały z 22 września 2010 r. w związku z jego postulowaną niezgodnością z art. 16 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, jego treść jest wiążąca dla organów inspekcji ochrony środowiska oraz ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłacenia kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania w 2010 r. ścieków przez Miejską Oczyszczalnię Ścieków w Lubsku.

Zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których skarżąca podnosi, iż Gmina nie jest podmiotem eksploatującym i prowadzącym instalację (tj. oczyszczalnię ścieków) i podmiotem korzystającym ze środowiska, odnoszone do naruszenia art. 138 § 1 i art. 305a w zw. z art. 3 pkt 3 i pkt 31 p.o.ś., nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nałożona kara pieniężna nie jest skutkiem działalności własnej skarżącej Gminy, lecz nabyciem obowiązków związanych z ochroną środowiska wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, przeniesionych na skarżącą Gminę na mocy funkcjonującej w obrocie prawnym uchwały nr LV/414/10 z 22 września 2010 r.

Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogły ponadto doprowadzić zarzuty naruszenia art. 305a ust. 2 w zw. z art. 305a ust. 1 pkt 2 a oraz art. 305a ust. 2 w zw. z art. 174a ust. 1 p.o.ś. podniesione w związku z tym, że podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie stanowił brak legitymowania się przez stronę badaniami jednostki wykonującej badania jakości odprowadzania ścieków spełniającej wymagania określone w art. 147a p.o.ś. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.).

W świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., II OPS1/14, publ. cbois, stosownie do art. 305a ust. 2 u.o.ś., wystarczającą podstawę stosowania, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, art. 305a ust. 1 p.o.ś., stanowi brak spełnienia warunku prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wykładnia celowościowa i systemowa art. 147a w związku z art. 305a ust. 2 p.o.ś., uwzględniająca użycie przez ustawodawcę kwantyfikatora "odpowiednio", nie może prowadzić do naruszenia ratio legis tych przepisów. Obowiązek prowadzenia pomiarów o kwalifikowanej jakości przez akredytowane laboratorium został nałożony w drodze ustawy, a nie w akcie podustawowym, przy czym kryteria akredytacji ustalił także ustawodawca w ustawie o systemie oceny zgodności. Wykładnia celowościowa i systemowa tych przepisów prawa materialnego nie może więc prowadzić do akceptacji sytuacji prawnej i faktycznej, w której nieakredytowane laboratorium stosowałoby metodyki referencyjne, które nie zostały poddane akredytacji w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.o.ś.

Dlatego też nie jest właściwe stanowisko, zgodnie z którym mogą być prowadzone prawidłowo pomiary chociaż o niekwalifikowanej jakości oraz biorąc pod uwagę wymagane w tym zakresie metodyki referencyjne – jeżeli dane laboratorium nie posiadało wymaganej ustawowo akredytacji – z uwagi na dyspozycję art. 3 pkt 9 w związku z art. 12 ust. 2 p.o.ś. – w tym także odnośnie do stosowania innej metodyki referencyjnej, która umożliwi uzyskanie dokładniejszych wyników czy też udowodnienia pełnej równowartości uzyskiwanych wyników – w odniesieniu do pozostałych metodyk (art. 12 ust. 2 p.o.ś.). Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś. nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a ust. 1 p.o.ś. bez względu na rzeczywiste wielkości emisji.

Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś., w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium, dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten określa różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji.

Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Z tego względu nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż przepis art. 305a u.o.ś. nie uprawnia organów administracji do wymierzania kary pieniężnej w sytuacji, gdy żadne przekroczenia warunków korzystania ze środowiska nie miało miejsca, zaś jedynym uchybieniem było niespełnienie wymogów czysto formalnych, tj. przeprowadzenie badań przez laboratorium nie posiadające stosownej akredytacji. Związanie wykładnią art. 147a w związku z art. 305a ust. 2 p.o.ś. przyjętą w ww. uchwale siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r. nie pozwala przychylić się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez stronę wyroku z 15 stycznia 2013 r. II OSK 1673/11, wydanym przed dniem podjęcia ww. uchwały, w którym przyjęto odmienną od zaprezentowanej przez niej wykładnię art. 305a ust. 1 i 2 w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 u.o.ś.

Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że badania ścieków odprowadzanych z oczyszczalni w Lubsku przeprowadzone były przez laboratoria: Miejskiej Oczyszczalni Ścieków w Lubsku oraz EKO-Tech w Zielonej Górze, które nie posiadały akredytacji w rozumieniu art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. W świetle założeń przyjętych w powołanej uchwale z 17 grudnia 2014 r. nie ma zatem miejsca dla aprobaty stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, która podnosi, że nieprzeprowadzenie badań w akredytowanym laboratorium nie mogło skutkować zastosowaniem art. 305a ust. 1 u.o.ś. W powyżej opisanych okolicznościach sprawy, zarzut naruszenia art. 86 Konstytucji, nakładającego obowiązek dbałości o stan środowiska oraz przewidującego odpowiedzialność za spowodowanie jego pogorszenia, również należało zatem uznać za nieuzasadniony, zaś wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności art. 305a ust. 1 pkt 2 u.o.ś. z art. 2 i art. 5 Konstytucji - za pozbawiony podstaw.

Jak trafnie zauważa skarżąca, z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej u.o.ś. (druk sejmowy 3386) wynika, że wprowadzenie art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. miało na celu mobilizowanie podmiotów korzystających ze środowiska do skrupulatnego prowadzenia badań składu ścieków odprowadzanych do wód lub ziemi. Z tych samych względów za niezasługujący na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 1 dyrektywy 2004/35/WE.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.