Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 37/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P., zw. dalej skarżącą, na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia 6 grudnia 2011 r. w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku powołano się na następujący stan sprawy.
Decyzją z dnia 20 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek wykonania, w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r., zamurowania jednego otworu okiennego (w pomieszczeniu WC) oraz jednego otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie pawilonu, oraz przebudowania części magazynowej budynku o kształcie trapezu poprzez rozbiórkę dwóch ścian zewnętrznych o długości około 6,80 m i 3,20 m usytuowanych w odległości około 0,5 m od granicy z działką sąsiednią i wykonanie ścian nowych (bez otworów) w odległości 1,5 m od tej granicy oraz rozbiórkę stropu i posadzki poza licem nowych ścian, (rozebrać pas obiektu o szerokości około 1,0m od strony granicy z działką nr, a nadto zlikwidowania okapów dachu. W pkcie 4. decyzji nakazano odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku na teren własnej posesji.
Wskutek odwołań decyzją z dnia 6 grudnia 2011 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonania robót opisanych w pkt 3 decyzji, w którym nakazano zlikwidowanie okapów dachu pawilonu i orzekł o braku podstaw do nakazania rozbiórki okapów oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 4, w którym nałożono obowiązek odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku na teren posesji inwestora i nakazał odprowadzenie wód opadowych z pawilonu handlowego do istniejącej kanalizacji ogólnospławnej w pozostałej części, tj. w pkt 1 i 2 zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Organ wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego zostały decyzje o pozwoleniu na budowę dotyczące rozbudowy pawilonu handlowego z uwagi na rażące naruszenie przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. nr 10 poz.46) w zakresie odległości od granic działek.
W tej sytuacji wdrożono postępowanie naprawcze nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. do przepisów obowiązujących w okresie budowy. W uzasadnieniu WINB wskazał, że usytuowanie budynku w odległości 3 m od granicy działek jest niemożliwe z uwagi na szerokość działki. Zgodnie z § 270 ust. 2 ww. rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej. Konieczna jest zatem likwidacja dwóch otworów okiennych i jednego drzwiowego, co pozwoli na pozostawienie tej ściany w odległości 0,5 m od granicy.
Natomiast usytuowanie ściany w odległości 0,5 m od granicy wymaga doprowadzenia do zgodności z przepisami, wskutek czego konieczne jest usytuowanie jej w odległości 1,5 m od granicy, co wiąże się z koniecznością rozbiórki istniejącej ściany.
Oceniając obowiązki dotyczące okapu dachu organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że ściana budynku kwiaciarni jest usytuowana ukośnie do granicy, okap wraz z rynną wystaje poza lico istniejącej ściany około 35 cm, czyli w żadnym miejscu nie znajduje się nad działką sąsiednią, a taki stan nie narusza warunków technicznych wskazanych w § 12 ust.5 ww. rozporządzenia. W tym stanie rzeczy, brak jest podstaw do nakazania rozbiórki okapów przedmiotowego pawilonu handlowego. Ponadto zobowiązano skarżącą do odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji ogólnospławnej, gdyż tylko w przypadku braku kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na teren własny inwestora.
Tym samym brak jest podstaw dla nałożenia na skarżącą obowiązku określonego pkt 4 decyzji organu I instancji, zaś w to miejsce należy sformułować obowiązek odprowadzenia wód opadowych do istniejącej kanalizacji.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie zakwestionowano pkt 2 zaskarżonej decyzji podnosząc, że obecnie obowiązujące przepisy techniczne stawiają inne wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej, niż zastosowane w sprawie rozporządzenie z 1994 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że pomimo zakwestionowania w skardze jedynie jednego punktu rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu konieczne jest uchylenie decyzji w całości. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a., stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co powoduje, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Oznacza to w niniejszej sprawie możliwość oceny zaskarżonej decyzji w całości pod względem jej zgodności z prawem, i z tego uprawnienia Sąd w niniejszej sprawie skorzystał.
Sąd Wojewódzki zauważył, że organ II instancji dokonał odmiennych ustaleń w zakresie koniecznych do realizacji przez inwestora obowiązków niż organ I instancji, czego efektem była częściowa modyfikacja obowiązków nałożonych na inwestora w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu w takiej sytuacji zasadne było uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do całości obowiązków dlatego, że jedynie taka decyzja stwarza to jasną sytuację dla strony do której adresowane są obowiązki, która otrzymuje decyzje odwoławczą z ponownie określonymi obowiązkami niejako od podstaw i nie musi porównywać dwu rozstrzygnięć, aby wiedzieć co powinna uczynić.
Ponadto organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty powinno być efektem postępowania odwoławczego, organ rozstrzyga bowiem sprawę, a nie odwołanie i efekt powinien zostać zawarty w ponownym merytorycznym określeniu obowiązków jakie winien wykonać inwestor celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Uzasadniony jest zawarty w skardze zarzut, iż organy oceniając przedmiotowy obiekt pod względem jego zgodności z przepisami techniczno–budowlanymi niezasadnie odniósł się do przepisów dotyczących warunków technicznych obowiązujących w dacie wykonanej rozbudowy i nadbudowy. W przekonaniu Sądu zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi obiektu oceniana być winna w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z uwagi na okoliczność, że całość sprawy została przez organ odwoławczy oceniona pod kątem przepisów nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r., Nr 10 poz.46), zamiast rozporządzenia z 2002 r. uchybienie to należało zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za zasadne i pomimo kwestionowania przez skarżącą decyzji w części Sąd uznał, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego całości decyzji jako opartej na nieobowiązujących przepisach prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W ocenie Sądu – o ile istotne w sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie ulegną zmianie – uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji będzie wystarczające do konwalidowania wskazanych uchybień. W toku dalszego postępowania organ odwoławczy powinien zweryfikować aktualność ustaleń poczynionych w toku dotychczasowego postępowania, a w przypadku stwierdzenia tej aktualności wydać decyzję rozstrzygającą w całości niniejszą sprawę administracyjną oraz przedstawić motywy wszystkich elementów rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej złożonej przez Pomorskiego WINB zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wskazanie, iż organ II instancji w przypadku stwierdzenia częściowej wadliwości zaskarżonej decyzji winien uchylić ją w całości i ponownie orzec o całości obowiązków strony.
Zarzucono też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego winny określać zakres obowiązków inwestora w oparciu o przepisy określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki obowiązujące w dacie orzekania, a nie w dacie budowy obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Zauważyć na wstępie trzeba, że zarzuty zostały w skardze kasacyjnej zredagowane w sposób niewłaściwy. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Zarzut pierwszy naruszenia. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wskazanie, iż organ II instancji w przypadku stwierdzenia częściowej wadliwości zaskarżonej decyzji winien uchylić ją w całości i ponownie orzec o całości obowiązków strony, postawiono jako zarzut naruszenia prawa procesowego. Zarzut ten został skonstruowany bez wskazania obligatoryjnego elementu zawartego w treści dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. bez wykazania, że uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść aktu administracyjnego, które prowadziłyby do innego, niż w rozstrzyganej sprawie, ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.
Ma to szczególne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdyż przyczyną uchylenia decyzji nie było to, że organ wadliwie, jak stwierdził to Sąd Wojewódzki, skonstruował osnowę decyzji, lecz to, że decyzja naruszała prawo materialne. Taką też podstawę uchylenia decyzji przywołał we wyroku Sąd Wojewódzki (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Pomijając już nawet zatem i to, że z niewiadomych przyczyn połączono powyższy zarzut w petitum skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. (związanie oceną prawną i wskazaniami), a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie można doszukać się jakiejkolwiek argumentacji na okoliczność naruszenia tego przepisu, to z powyżej wymienionych względów podstawy tego zarzutu należało uznać za nieusprawiedliwione.
Nie okazały się też usprawiedliwione podstawy zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jak bowiem stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut taki może przybrać formę błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.
Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05). Nie wynika zaś ze skargi kasacyjnej jaką postać - w ocenie jej autora – miało przybrać naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu nie wskazano, czy chodzi o błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji.
Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor postawił tezę, że w przypadku legalizacji obiektów na podstawie art. 51 Prawa budowlanego bardziej właściwe, ze względów słusznościowych, byłoby stosowanie przepisów nieobowiązującego już prawa, to jednak teza ta nie poparta została argumentacją zasługującą na uwzględnienie. Ponadto, podobnie jak w przypadku zarzutu naruszenia przepisów procesowych ani w petitum skargi kasacyjnej ani też w treści jej uzasadnienia nie sposób dopatrzyć się na czym miałoby polegać naruszenie art. 153 p.p.s.a.
Na marginesie tylko można przypomnieć, że o ile w postępowaniu związanym z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji bada się przepisy obowiązujące w dacie jej wydawania, o tyle po jej wyeliminowaniu, w przypadku wszczęcia i prowadzenia nowego postępowania, zgodnie z ogólną regułą, mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Wyjątki w tym zakresie mogą wprawdzie wynikać z przepisów intertemporalnych, szczególnie gdy chodzi o zmianę reżimu prawnego związanego z wejściem w życie nowej ustawy. W omawianym jednak przypadku, zarówno przepisy rozporządzenia z 1994 r. jak i z 2002 r. stanowią przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.