Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2387/09, po rozpoznaniu skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2009 r., znak DOA/ORZ/711/1186/09 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Prezydent m. Częstochowy decyzją z dnia 22 lipca 1997r., nr 1533, zatwierdził projekt budowlany i udzielił "MONTEX-HOLDING" S.A. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażami i przyłączami przy ul. (obecnie) Wawrzynowicza 6 w Częstochowie.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia 22 września 2006r., nr RR/C-AB/JM/7111-4/10/06, odmówił wszczęcia, na wniosek K. Z., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 stycznia 2007r., DOA/ORZ/711/182/06/07, uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 443/07, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. Wawrzynowicza 6 na decyzję z dnia 11 stycznia 2007 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Śląski decyzją z dnia 30 czerwca 2009r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m. Częstochowy.
Po rozpatrzeniu odwołania K. Z., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 października 2009r. nr DOA/ORZ/711/1186/09 utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Organ wskazał, że budowa ww. budynku ma być zlokalizowana w odległości 15 m od działek nr ew. 9/24 i 10/32 (obecnie działka nr ew. 40), stanowiących własność pp. Z. oraz w granicy z pozostałymi działkami. Projekt nie przewiduje otworów okiennych i drzwiowych zarówno w elewacji wschodniej, jak w elewacji zachodniej. Południowa elewacja z oknami i drzwiami usytuowana jest przy drodze publicznej.
Organ stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż inwestycja uniemożliwia K. Z. dostęp do drogi publicznej, gdyż projekt budowlany, zatwierdzony ww. decyzją nie przewiduje budowy ogrodzenia. Organ podniósł ponadto, że analiza akt wskazuje również, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na ww. decyzję złożyła K. Z. i wnosząc o jej uchylenie wskazała, że decyzja z 1997r. nie spełnia warunku z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Umożliwienie zwartej zabudowy wokół kilkunastu domków jednorodzinnych w sposób rażący narusza uprawnienie ich właścicieli do dostępu do drogi publicznej. Nie zapewnia tego zapis w projekcie zagospodarowania działki, gdyż nie przesądza on jeszcze, że dostęp do drogi jest zapewniony.
Skarżąca wskazała na postanowienie PINB dla m. Częstochowy z dnia 10 lutego 2006r. zezwalające Wspólnocie Mieszkaniowej ul. Wawrzynowicza 6a na dokończenie budowy ogrodzenia przy tej ulicy, które dostęp do drogi publicznej istotnie ogranicza. Albo więc pozwolenie na budowę jest nieważne, albo pozwolenie na wybudowanie ogrodzenia, które niweczy drogę ustaloną w pierwotnym pozwoleniu na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zważywszy, że postanowienie PINB zostało utrzymane w mocy przez Sąd wadliwa może być tylko decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Podniosła ponadto, że stronami niniejszego postępowania winni być wszyscy właściciele nieruchomości położonych wewnątrz projektowanego obiektu bowiem decyzja z 22 lipca 1997 r. dotyczy także ich ograniczając im dostęp do drogi publicznej. Organy obu instancji nie zawiadomiły tych osób o toczącym się postępowaniu przez co pozbawiły je czynnego udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 4 maja 2006r. K. Z. domagała się wszczęcia z urzędu postępowania i stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m. Częstochowy z dnia 22 lipca 1997r.
Organ wszczął i prowadził postępowanie nieważnościowe tylko na wniosek skarżącej. Uszło jednak uwadze organu, że pod wnioskiem oprócz skarżącej podpis złożyło jeszcze pięć innych osób - mieszkańców ulicy Wawrzynowicza. Skoro organ wszczął i prowadził postępowanie na wniosek, to winien poddać badaniu również interes prawny, w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. pozostałych wnioskodawców i prowadzić postępowanie z uwzględnieniem tych, którzy warunek ten spełniają.
Stwierdzenie uchybienia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania - w niniejszej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - obliguje Sąd do uchylenia wydanych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).
Sąd podzielił przy tym pogląd wyrażany w orzecznictwie, iż dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyr. SN z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn akt III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582; wyrok NSA z dnia 27 marca 2009r., sygn. akt II OSK 151/2009 Lex Polonica nr 2048837).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa ul. Wawrzynowicza 6 zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła naruszenie:
- I. art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a, poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu i niesłuszne przyjęcie, iż
- 1. podpis pięciu innych osób - mieszkańców ulicy Wawrzynowicza nakreślony pod wnioskiem złożonym przez K. Z. skutkował wniesieniem takiego wniosku również przez te podmioty, podczas gdy osoby te nigdy nie wystąpiły z wnioskami w swoich indywidualnych sprawach, nie zostały konkretnie oznaczone i w żaden sposób nie wskazały swojej sytuacji, którą decyzja miałaby rozwiązać, po stronie organów administracyjnych nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenie postępowania nieważnościowego z uwagi na brak wniosków pochodzących od tych podmiotów, zaś organy administracyjne nie miały podstaw do wszczęcia postępowań z urzędu w sprawie wskazanych osób,
- 2. pięciu innych mieszkańców ulicy Wawrzynowicza, których podpis widnieje na dokumencie, posiadało status strony w niniejszym postępowaniu, tym samym organ administracyjny "winien poddać badaniu interes prawny, w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. pozostałych wnioskodawców i prowadzić postępowanie z uwzględnieniem tych, którzy ten warunek ten spełniają podczas gdy osoby te nigdy nie stały się wnioskodawcami,
- II. art. 145 § 1 pkt 1 lit b w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2009 r. a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlegał uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że podstawą uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, było stwierdzenie przez Sąd uchybień dających podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela aktualnie dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 21.10.2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08).
Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Stwierdzenie, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony w połączeniu z treścią art. 184 § 4 k.p.a., w którym stanowi się, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczą o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego.
Szczególnym tego dowodem jest art. 184 § 4 k.p.a., w którym przewidziano, że w przypadku zaistnienia naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie prawa dotyczy.
Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które - tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej.
Podkreślić należy, że w przytoczonej w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji sprawie o sygn. akt II OSK 151/2009 wyrok został wydany w odmiennych okolicznościach faktycznych. W sprawie tej bowiem, osoba która została pominięta w toku postępowania administracyjnego złożyła skargę na decyzję organu administracji publicznej podnosząc, że została ona pozbawiona obrony swoich praw. Tymczasem w niniejszej sprawie, Sąd nie umożliwił zajęcia stanowiska przez osoby pominięte w postępowaniu administracyjnym, czy ich wolą jest wznowienie postępowania na skutek pozbawienia ich prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Tym samym zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).