Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 832/18 w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym działki nr [...] położonej w T. przy ul. K., Gmina K. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Dnia [...] września 2005 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. S., zarzucając jej naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej u.p.z.p.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd uznał, że plan miejscowy obejmujący działki skarżącego, narusza jego interes prawny przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu do tej działki prawa własności, podlegającego ochronie prawnej m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Skoro bowiem skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym planem, a jego ustalenia dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości, to już ta okoliczność wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony.
Sąd przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowego planu i stwierdził, że Rada naruszyła art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zasadą planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest istotnym naruszeniem ww. zasady.
Zdaniem Sądu plan miejscowy, w zakresie odnoszącym się do działek skarżącego, narusza ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, iż działka skarżącego w Studium częściowo znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem M2, tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Określono zatem, wskazując rodzaj kierunku przeznaczenia terenu, że to M – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W zakresie kierunków przeznaczenia wskazano jako wiodący: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w intensywnej i ekstensywnej". Na terenie tym dopuszczono również możliwość realizacji nieuciążliwej działalności usługowej oraz przewidziano zieleń towarzyszącą.
Sąd wskazał, iż określone w Studium główne funkcje omawianego terenu, a także kierunki jego zagospodarowania jednoznacznie wskazują, iż teren ten określony został jako podlegający zainwestowaniu zabudową o charakterze mieszkaniowym. Ustalenie to dotyczy zarówno części tekstowej uchwały w sprawie studium, jak i jej części graficznej. Fakt, iż na terenie M2 przewidziano zieleń towarzyszącą nie może oznaczać, iż przeznaczenie tej części działki (tj. objętej postanowieniami studium jako teren M2) w planie miejscowym całkowicie pod tereny ciągów dolinnych wzdłuż cieków wodnych z jednoczesnym wprowadzeniem całkowitego zakazu zabudowy jest zgodne ze studium. W planie miejscowym zmieniono bowiem istotne funkcje i przeznaczenie spornego terenu względem określonych w Studium. Ten ostatni dokument przewidywał, iż teren MN podlegać będzie zagospodarowaniu zabudową mieszkaniową. Analiza Studium, w ocenie Sądu, wskazuje, iż dokument ten, w zakresie odnoszącym się do części działki skarżącego, kładzie akcent na kształtowanie na tym terenie tego rodzaju zabudowy (mieszkaniowa, jednorodzinna).
Służebną zaś i jedynie uzupełniającą rolę pełnić mają natomiast kwestie związane z kształtowaniem systemu zieleni. Zabieg taki jest zrozumiały, gdyż harmonijne zagospodarowanie określonych terenów uwzględniać musi także zagadnienia odnoszące się do szeroko rozumianej zieleni, która winna być powiązana z zabudową mieszkaniową, a dodatkowo z uwagi na lokalizację w pobliżu cieku wodnego wymagającego ochrony jest wskazana. Jednak sam fakt, iż w Studium, jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, przewidziano zieleń, zdaniem Sądu nie oznacza całkowitego wykluczenia możliwości zabudowy na całym terenie oznaczonym w studium symbolem M2 i przeznaczenia go w planie miejscowym jedynie pod "ciągi dolinne".
Sąd podkreślił, iż w Studium zieleń miała charakter towarzyszący, co ma stanowić uzupełnienie, a nie główny i dominujący rodzaj zagospodarowania przestrzeni. Porównując przeznaczenie terenów w Studium z przeznaczeniem go w planie miejscowym Sąd uznał, że pomiędzy tymi aktami zachodzi sprzeczność, co uzasadnia stwierdzenie, że kontrolowany plan w swoich rozwiązanych przestrzennych nie uwzględnia zasad i kierunków zagospodarowania terenu M2 przyjętych w Studium, które ustaliło dla omawianego terenu - jako warunek i standard jego wykorzystania, zabudowę mieszkaniową. W tych okolicznościach przeznaczenie w zaskarżonym planie części działki, tj. w części objętej postanowieniami Studium jako teren M2, na tereny wyłączone spod zabudowy, w sposób oczywisty koliduje z jej przeznaczeniem przewidzianym w Studium. Zdaniem Sądu, powyższe rozwiązanie jest istotnym odejściem od przyjętej koncepcji zagospodarowania spornego terenu, które nie sposób uznać tylko jako jej uszczegółowienie (doprecyzowanie). Wskazane powyżej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają więc interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i wydania wyroku reformatoryjnego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. prawa materialnego:
- 1) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust 1 u.p.z.p. przez przyjęcie niewłaściwej, sprzecznej z wykładnią celowościową interpretacji normy prawnej, co skutkowało błędnym wnioskiem, że ustalenia przedmiotowego studium wiążą organ gminy przy sporządzaniu planu miejscowego w sposób niepozwalający na dokonanie zapisu w planie co do przeznaczenia spornych terenów pod tereny ciągów dolinnych wzdłuż cieków wodnych, a zatem sposób nieprzewidujący takiego odstępstwa przy określaniu przeznaczenia terenów oraz sposobu ich zagospodarowania i zabudowy w planie miejscowym, mimo tego, że zgodność pomiędzy studium, a planem, nie oznacza zgodności dosłownej, gdyż pozbawiałoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych,
- 2) art. 20 i art. 28 u.p.z.p. przez zastosowanie chybionej metody porównawczej (oceniając zgodność między studium a planem) polegającej na dokonaniu "fotograficznego" powielenia oceny zgodności planu ze studium, w części zarówno opisowej obu aktów i graficznej, co doprowadziło do niesłusznego uznania, że oba akty pozostają w sprzeczności, skutkując częściowym unieważnieniem uchwały planistycznej;
- II. prawa procesowego:
- 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; dalej p.u.s.a.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia i zbadania sprawy, w szczególności wnikliwej analizy treści studium z ustaleniami miejscowego planu w kontekście między innymi "Prognozy skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze" dokonanej w listopadzie 2002 r., a poprzedzającej plan;
- 2) art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, mimo, że treść planu nie naruszała ustaleń studium.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego w I instancji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego zauważyć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi. O ich naruszeniu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyroki NSA z 13.09.2017 r., I GSK 1914/15, LEX nr 2393276; z 19.092017 r., II OSK 2590/16, LEX nr 2377894).
Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 147 p.p.s.a., to abstrahując od tego, że art. 147 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z nich (ewentualnie czy obydwa) naruszono, zauważyć wypada, że unormowanie zawarte w § 1 tego artykułu zawiera wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Natomiast § 2 art. 147 p.p.s.a. stanowi o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, mając jedynie charakter normy odsyłającej, i to nie do podstawy unieważnienia, a do trybu w jakim ma to nastąpić (por. np. wyroki NSA z 11.10.2017 r., II OSK 2085/16, LEX nr 2412693; z 24.04.2014 r., II OSK 2868/12, LEX nr 1575604).
Oba powyższe zarzuty nie zostały więc prawidłowo sformułowane. Wskazane w nich przepisy można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego i nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi.
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 i art. 28 u.p.z.p. – podobnie jak przy omawianym wyżej zarzucie naruszenia art. 147 p.p.s.a. – zauważyć trzeba, że oba te artykuły składają się z dwóch paragrafów, jednak w skardze kasacyjnej nie wskazano, które z tych jednostek redakcyjnych zostały – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – naruszone. Zarzut ten został więc wadliwie skonstruowany.
W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust 1 u.p.z.p. zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że użyty w art. 20 ust. 1 u.p..z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność - wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (wyrok NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2525/18, LEX nr 2759113). Niemniej jednak zaznaczano, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne.
Konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Ustalenia planu są konsekwencją zapisów przyjętych w studium (wyroki NSA z 18.07.2018 r., II OSK 2033/16, LEX nr 2526601; z 24.01.2018 r., II OSK 1429/17, LEX nr 2451196; z 5.07.2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607; z 12.06.2014 r., II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (wyrok NSA z 17.06.2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680).
Określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (wyrok NSA z 23.04.2020 r., II OSK 2062/19, LEX nr 3041325). Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium.
Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (postanowienie NSA z 12.02.2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2).
W pełni podzielając przedstawione wyżej stanowiska uznać należy za prawidłową wykładnię art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust 1 u.p.z.p. przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zarzut naruszenia tych przepisów nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.
Abstrahując od wadliwego skonstruowania zarzutu naruszenia art. 20 i art. 28 u.p.z.p., o czym była mowa wyżej, stwierdzić trzeba, uwzględniając treść tego zarzutu, że przyjęta przez Sąd I instancji metoda oceny zgodności między studium a planem, polegająca na porównaniu treści planu ze studium, w części zarówno opisowej, jak i graficznej obu aktów, była prawidłowa i doprowadziła do słusznego uznania, że oba akty pozostają w sprzeczności, skutkując częściowym unieważnieniem uchwały planistycznej. Powyższy zarzut był zatem chybiony.
W konsekwencji – również abstrahując od wadliwego sformułowania zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 147 p.p.s.a. – stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowe sprawował wymiar sprawiedliwości i – z uwagi na jednoznaczną treść studium – nie miał potrzeby dokonywania dalej idącej analizy treści studium z ustaleniami miejscowego planu, w tym w szczególności w kontekście "Prognozy skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze" poprzedzającej plan. W rezultacie tak dokonanej kontroli zaskarżonego aktu słusznie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, bowiem – wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie – treść planu w tym zakresie naruszała ustalenia studium.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.