Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2067/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 168/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. G. na zarządzenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r., nr I[...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi, powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), w dniu [...] listopada 2011 r. wydał w stosunku do A. G. P.H.U. "IMPORT – EXPORT" zarządzenie pokontrolne, w którym nakazał wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z rozmontowywania pojazdów samochodowych przed ich wysyłką za granicę, w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. Wydał także zalecenia w zakresie ewidencji odpadów, przesyłania Staroście zestawienia danych o odpadach oraz przedkładania Marszałkowi wykazu o emisji zanieczyszczeń do powietrza.

Wojewódzki Inspektor ustalił, że przed wysyłką pojazdów samochodowych za granicę są one rozmontowywane na terenie kontrolowanej jednostki, w wyniku czego powstają odpady niebezpieczne w ilości powyżej 1 tony rocznie. Fakty te ustalił na podstawie kontroli przeprowadzonych w dniach 30 sierpnia, 5, 6, 19 i 27 września 2011 r. Przedstawiona ewidencja odpadów wskazuje, że w 2010 r. powstało 4,82 Mg odpadów niebezpiecznych z rodzaju: oleje silnikowe i smarowe 132008*, zużyte akumulatory 160601*, płyny zapobiegające zamarzaniu 160114*, a w 2011r. (w okresie od stycznia do sierpnia) 3,4 Mg, w tym dodatkowo odpad z rodzaju sorbenty, materiały filtracyjne, tkaniny do wycierania 150202*. Kontrola wykazała, że głównym przedmiotem działalności A. G. jest kupno i sprzedaż używanych samochodów. W okresie grudzień 2010 – sierpień 2011 kupiła ona 314 samochodów i naczep. Wszystkie zakupione samochody przed wysyłką za granicę są rozmontowywane w celu zmniejszenia powierzchni transportowej i kosztów transportu.

Stwierdził, że wytwarzanie odpadów z rozmontowywania pojazdów wymaga uzyskania decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego. Miejsca demontażu pojazdów zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa A. G. wniosła o uchylenie pkt 1 zarządzenia pokontrolnego. Zarządzeniu temu zarzuciła brak podstawy prawnej, która stanowiłaby o konieczności uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów z rozmontowywanych pojazdów przed ich wysyłką za granicę w terminie do 31 grudnia 2011 r., błędną wykładnię art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach i niezastosowanie art. 17 ust. 3 tej ustawy, a także niewykonalność zarządzenia w tym zakresie. Podniosła, że nie dokonuje demontażu pojazdów. Demontaż dotyczy bowiem pojazdów wycofanych z eksploatacji (zużytych), podczas gdy prowadzona działalność dotyczy pojazdów sprawnych, które nigdy nie były wycofane z eksploatacji, zarejestrowanych i posiadających wartość handlową. Wszelkie argumenty przemawiające przeciwko kwalifikacji miejsca (działalności) jako demontażu pojazdów zostały przedstawione w zastrzeżeniach do protokołu kontroli (pismo z dnia 11 października 2011r.).

Według skarżącej, z art. 17 ust. 3 ustawy o odpadach i art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że skarżąca nie potrzebuje żadnego odrębnego pozwolenia na wytwarzanie odpadów ponad to, które już posiada (decyzja Starosty Łowickiego z 23 czerwca 2009 r.). Argumentem zasadniczym są tu dwie zasady, które wynikają z treści cytowanych przepisów. Po pierwsze, zasada - tylko jedno pozwolenie dla jednej instalacji. Po drugie, zasada nakazująca objęcie jedną decyzją wszystkich odpadów wytwarzanych w danym miejscu (instalacji). Definiując instalację należy zaś sięgnąć do art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej, nie nastąpiła żadna "istotna zmiana instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy (tj. taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko – co oznacza po pierwsze trwałą zmianę, a po drugie wymaga znaczącego zwiększenia szkodliwości oddziaływania na środowisko).

Miejsce, w którym następuje naprawa pojazdów i miejsce gdzie dokonuje się rozmontowywania pojazdów, to jest jedno i to samo miejsce oraz ta sama instalacja. Skarżąca nie posiada dwóch różnych instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska. Pozwolenie posiadane przez skarżącą z mocy art. 17 ust. 3 ustawy obejmuje wszystkie odpady tam wytwarzane. Głównym kryterium interpretacyjnym jest bowiem powiązanie pozwolenia z daną instalacją (miejscem). Takie, a nie inne nazwanie tego pozwolenia od strony czynnościowej nie ma tu istotnego znaczenia, tym bardziej, że naprawa (remont) pojazdów niekiedy polega na tych samych czynnościach technicznych, co rozmontowywanie. Potencjalna szkodliwość naprawy i rozmontowania jest taka sama. Brak jest adekwatnych punktów w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. dotyczących i jednego i drugiego, a zatem nie ma mowy o zwiększeniu negatywnego oddziaływania na środowisko, nawet gdyby było tak, że rozmontowywanie trwale zastąpiło naprawianie.

Skarżąca wyjaśniła, że od 2009 r. dokonuje napraw pojazdów sensu stricte stosunkowo rzadko (ale odbywa się to w tym samym miejscu co rozmontowywanie i dodatkowo – przy użyciu tych samych środków technicznych). O wszystkich istotnych okolicznościach faktycznych informowała organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi stwierdził, iż nie znajduje podstaw do uchylenia zarządzenia nr 1 zobowiązującego do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z rozmontowywania pojazdów samochodowych przed ich wysyłką za granicę. Przeprowadzona kontrola wykazała, że ze względu na fakt prowadzenia w szerokim zakresie przez stronę działalności w zakresie kupna – sprzedaży samochodów (głównie ciężarowych), które przed wysyłką za granicę są rozmontowywane na terenie kontrolowanej jednostki, instalacja warsztatu naprawy maszyn i pojazdów powinna być odmiennie kwalifikowana, a organem ochrony środowiska, właściwym do wydania decyzji administracyjnej w zakresie wytwarzania odpadów, powinien być Marszałek Województwa Łódzkiego. Wskazał także na możliwość przedłużenia określonego w zarządzeniu terminu jego wykonania na umotywowany wniosek. Zauważył również, iż po wydaniu przez Marszałka Województwa Łódzkiego decyzji w zakresie wytwarzania odpadów decyzja Starosty Łowickiego powinna być, na wniosek strony, wycofana z obiegu prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. G. wniosła o uchylenie jego pkt 1 i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła brak podstawy prawnej, która stanowiłaby o konieczności uzyskania takiego pozwolenia, o którym mowa w jego treści i błędną wykładnię wskazanego jako podstawa art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach oraz niezastosowanie art. 17 ust. 3 tej ustawy, a także to, że zarządzenie jest w istocie niewykonalne. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi wniósł o oddalenie skargi. Zaakcentował, że ustalenia kontroli, dokumenty urzędów celnych (w tym zdjęcia) oraz oświadczenia A. G., co do ilości zakupionych samochodów, ich rozmontowywaniu przed wysłaniem za granicę, stanowią dowody, że miejsce prowadzonych działań stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to również, iż w ramach tego przedsięwzięcia prowadzone są działania inne niż te, których dotyczy decyzja Starosty Łowickiego z dnia [...] czerwca 2009 r., zmieniona decyzją z dnia [...] października 2010 r. W tych warunkach zachodzi konieczność wystąpienia do Marszałka Województwa Łódzkiego, jako organu właściwego, do wydania decyzji zawierającej pozwolenie na wytwarzanie odpadów na gruncie art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że wydane zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazał, że przedmiotem sporu jest zasadność pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko organu jest trafne. Sąd zauważył, że w samym zarządzeniu (pkt 1), nakładając obowiązek wystąpienia o udzielenie pozwolenia organ nie określił, o który organ chodzi. Takie nieprecyzyjne sformułowanie Sąd uznał za błąd, który jednak został naprawiony w uzasadnieniu zarządzenia. Sąd skonstatował, że adresat rozstrzygnięcia nie ma wątpliwości, o który organ chodzi, wada ta zatem nie ma wpływu na wynik postępowania.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut błędnego zakwalifikowania przez organ działalności związanej z wytwarzaniem odpadów niebezpiecznych jako demontażu pojazdów. Powołał się na ustalenia faktyczne, z których wynika, że działalność firmy skarżącej powoduje powstawanie odpadów niebezpiecznych w wielkości przekraczającej 1 tonę rocznie. Zauważył, ze skarżąca nie negowała wytwarzania odpadów podczas rozmontowywania samochodów. Zdaniem Sądu, rozmontowywanie jest tożsame z demontażem, polega na rozbieraniu maszyn, urządzeń na części lub zdejmowaniu z miejsc, w których były montowane. Rozkładanie aut na części mieści się zatem w pojęciu demontażu.

Według Sądu pierwszej instancji, takie zdefiniowanie działalności przedsiębiorstwa determinuje jej zakwalifikowanie w określonej kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Prowadzona przez skarżącą działalność stanowi przedsięwzięcie, o jakim mowa w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z powołanego przepisu wprost wynika, że do takiej kategorii przedsięwzięć należą nie tylko wymienione w punkcie 42 stacje demontażu w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, ze zm.)), ale wszelkie miejsca, w których dokonuje się czynności demontażu pojazdów. Chodzi nie tylko o demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji. Może to być demontaż pojazdów całkowicie sprawnych technicznie, chociażby dokonywany w celu późniejszej sprzedaży.

Sąd przypomniał, że 22 września 2011 r. skarżąca złożyła oświadczenie, według którego, samochody ciężarowe są rozmontowywane w celu zmniejszenia kosztów transportu z Polski do krajów arabskich. W ocenie Sądu, porównanie treści § 2 ust.1 punktów 42 i 43 prowadzi do wniosku, że zamiarem prawodawcy było włączenie do kategorii przedsięwzięć zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie tylko prowadzenia stacji demontażu, ale każdej działalności związanej z rozbieraniem, rozmontowywaniem, rozkładaniem aut na mniejsze elementy. Działalność firmy skarżącej mieści się w tej kategorii. Nie budziło wątpliwości Sądu, że tego typu działalność łączy się z wytwarzaniem odpadów, w tym niebezpiecznych, czego dowodem są stwierdzone wielkości odpadów powstających w wyniku działalności przedsięwzięcia skarżącej. Zdaniem Sądu, na potrzeby niniejszej sprawy (zasadności zrządzenia pokontrolnego) nie jest konieczne ustalanie, czy są to samochody sprawne, czy nadają się do ponownego montażu i użytku. Są to kwestie będące przedmiotem odrębnych postępowań.

W ocenie Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, że rozmontowywanie pojazdu jest inną czynnością, niż wymieniona w § 2 ust.1 pkt 43 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, jak wynika z treści tego przepisu w związku z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, prawidłowe zdefiniowanie działalności, a nie tylko określenie rodzajów odpadów ma istotne znaczenie. Trafne zakwalifikowanie przez organ działalności skarżącej jako przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia RM przesądza bowiem właściwość rzeczową organu. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), Wojewoda jest organem właściwym do zatwierdzania programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi dla przedsięwzięć, o których mowa w art. art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 Nr 25, poz.150 ze zm.). Stosownie do art. 387 ust.2a tej ustawy, Marszałek województwa jest właściwy w sprawach:

1. 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.

Sąd odnotował, że skarżąca nie dysponuje decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, ani też decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego rodzaju przedsięwzięcia. W aktach sprawy znajduje się tylko decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele warsztatu naprawy maszyn i pojazdów rolniczych, której to działalności skarżąca, jak sama podkreśla, prawie nie prowadzi.

Z kolei, decyzje Starosty Łowickiego dotyczyły wyłącznie wytwarzania odpadów przez instalację do remontu pojazdów. Z art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach wynika generalny obowiązek uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwórca wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie. Zgodnie z art. 17 ust. 2 tejże ustawy, wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji, jeżeli wytwarza powyżej 1 Mg odpadów niebezpiecznych rocznie lub powyżej 5 tysięcy Mg odpadów innych, niż niebezpieczne rocznie. Istotnie, powoływany przez skarżącą art. 17 ust. 3 ustawy o odpadach stanowi, że w pozwoleniu tym uwzględnia się wszystkie odpady wytwarzane przez wytwórcę w danym miejscu. Przepis ten jednak nie reguluje kwestii właściwości rzeczowej organu, o niej rozstrzyga powołany wcześniej art. 19 ustawy o odpadach i powołane w nim przepisy.

Decyzji Starosty Łowickiego z dnia [...] czerwca 2009 r., zezwalająca na wytwarzanie odpadów, nie podważa zasadności wniosku Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zawartego w punkcie 1 zarządzenia pokontrolnego. Sąd argumentował, że w zaskarżonym zarządzeniu zobowiązano skarżącą jedynie do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z rozmontowywanych pojazdów. Rolą tego organu będzie przesądzenie zgłaszanych przez skarżącą wątpliwości i ostateczne rozstrzygnięcie wniosku, zarządzenie nie przesądza, czy skarżąca takie zezwolenie uzyska.

Skargę kasacyjną złożyła A. G. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
2. a) art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do niektórych zarzutów, lakoniczne i niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz pominięcie części akt sprawy,
3. b) art. 146 § 1 P.p.s.a. polegające na dokonaniu powierzchownej i wadliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu, a w konsekwencji jego nieuchylenie, pomimo iż został wydany z naruszeniem prawa;
4. 2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
5. a) art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez błędną wykładnię ust. 2 oraz niezastosowanie ust. 3 i w konsekwencji przyjęcie, że pomimo istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na wytwarzanie odpadów w danej instalacji, zasadnym było zobowiązanie jej do wystąpienia z wnioskiem do Marszałka Województwa o wydanie kolejnego pozwolenia dot. tej samej instalacji,
6. b) § 2 ust. 1 pkt 43 (częściowo w związku z jego § 5) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że instalacja znajdująca się u pozwanej wchodzi w zakres pojęcia "miejsce demontażu" oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu – nawet przy założeniu, że instalacja ta podpadała pod powyższą definicję – polegające na przyjęciu, że obligował on skarżącą do wystąpienia z wnioskiem do Marszałka Województwa jako organu właściwego w sytuacji, gdy przedsięwzięcie zostało podjęte przez skarżącą wcześniej, tj. jeszcze przed wejściem w życie tego Rozporządzenia, a pod rządami poprzednio obowiązującego Rozporządzenia, w którym nie było odpowiednika § 2 ust. 1 pkt 43 i w okresie obowiązywania którego, skarżąca uzyskała stosowne pozwolenie od organu, który wówczas niewątpliwie był właściwy w sprawie bez względu na to jak nazwana by była instalacja,
7. c) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niedostrzeżeniu, że przesłanką dopuszczalności wydania zarządzenia pokontrolnego jest dokonanie kategorycznego ustalenia co do zaistnienia naruszenia prawa w kontrolowanej jednostce i w konsekwencji WSA sam takiego kategorycznego ustalenia nie poczynił, uznając że wątpliwości w tym zakresie będą wyjaśnione dopiero przez organ właściwy po zastosowaniu się do treści zarządzenia oraz poprzez nadanie temu zarządzeniu niewłaściwego znaczenia, tak jak by jego istota wyrażała się w konieczności samego wystąpienia do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia, a nie na uzyskaniu tego pozwolenia,
8. d) art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez jego błędną wykładnię, poprzez niedostrzeżenie, że nawet zmiana działalności w danej instalacji nie prowadzi do konieczności uzyskania nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów, jeśli zmiana ta nie prowadzi do zmiany rodzaju, ilości lub sposobu gospodarowania odpadami określonymi w posiadanym już pozwoleniu.

Na podstawie art. 176 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i:

1. - przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania,
2. - albo rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego aktu organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstawy kasacji.

W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do niektórych zarzutów, lakoniczne i niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz pominięcie części akt sprawy. Najpierw skonstatować trzeba, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia z wymogami wynikającymi z tej regulacji. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kontrola zgodności uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, dokonywana przez naczelny Sad Administracyjny, obejmuje zbadanie wywiązania się Sądu pierwszej instancji z obowiązku przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

Obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Oznacza to, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów omawianej podstawy kasacji stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w sposób zwięzły, jak tego wymaga art. 141 § 4 P.p.s.a., ale wystarczający, przedstawił stan sprawy. Przedstawienie stanu sprawy nie obejmuje przedstawienia wszystkich czynności dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Chodzi o najważniejsze czynności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano zarządzenie pokontrolne wraz z uzasadnieniem opisującym przebieg postępowania poprzedzającego wydanie tego zarządzenia, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z uzasadnieniem obszernie przedstawiającym stanowisko skarżącej, odpowiedź organu na to wezwanie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z zarzutami i wnioskami skargi oraz przypomnieniem, że skarżąca ponowiła argumentację przedstawiona już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i odpowiedź na skargę. Było to wystarczające wywiązanie się z obowiązku przedstawienia stanu sprawy.

Wbrew zarzutowi, Sad pierwszej instancji przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Powołał przepisy art. 17 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 19 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 42 i 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) oraz ustawę z dnia 20 stycznia 2005 r. o recykligu pojazdów (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.).

Sąd wyjaśnił także podstawę rozstrzygnięcia. Kwestionowanie tej podstawy i jej wyjaśnienia, jak wynika z powyższych uwag, nie może nastąpić w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ten sposób Sad pierwszej instancji odniósł się także do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skargi.

Oddalając skargę, Sąd nie zastosował dyspozycji art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu poprzez jego niezastosowanie nie ma samodzielnego charakteru i tylko wtedy może być skuteczny, gdy wnosząca kasację wykaże, że inne podnoszone przezeń w podstawach kasacji naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania powinny skutkować uwzględnieniem skargi.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Pojęcie demontażu jako czynności określonych w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji odnosi się tylko do stacji demontażu wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia, który to przepis wprost odwołuje się stacji demontażu w rozumieniu ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. gdyby, jak chce skarżąca, demontaż, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia był tożsamy z demontażem w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. a-c ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, to miejsce tego demontażu byłoby tożsame ze stacją demontażu. część przepisu § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia, odnosząca się do demontażu pojazdów, byłaby powtórzeniem § 2 ust. 1 pkt 42. Demontaż pojazdów innych, niż wycofane z eksploatacji, prowadzony w celu np. obniżenia kosztów transportu pojazdów, które po przewiezieniu miałyby być ponownie zmontowane w celu eksploatacji także wiąże się chociażby z usunięciem elementów i substancji niebezpiecznych. Z tego powodu działalność ta, poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia, została uznana za mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 43 w związku z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez niewłaściwe zastosowanie. Z przepisu § 5 rozporządzenia wynika, że rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 listopada 2010 r. Od tego dnia zatem podmiot prowadzacy instalację w posatci miejsce demontażu pojazdów inne, niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia, ma obowiązki wynikające z zaliczenia tego miejsca do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 43).

Nie można mówić o naruszeniu reguły intertemporalnej zawartej w § 5, skoro obowiązki nie dotyczą okresu sprzed wejścia w życie rozporządzenia. Podjęcie przez skarżącą działalności w zakresie demontażu pojazdów przed wejściem w życie rozporządzenia nie oznacza, że działalność ta podlega wyłączeniu od wszelkich nowych regulacji z zakresu ochrony środowiska. Jest to sposób rozumienia norm intertemporalnych sprzeczny z podstawową regułą o braku przeszkód do obowiązywania nowego prawa na przyszłość (z zastrzeżeniem nienaruszenia reguł wynikających z art. 2 Konstytucji RP) – por. uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101.

Nadto, takie ograniczone działanie nowych regulacji byłoby sprzeczne z procesem normotwórczym będącym realizacją obowiązku implementacji norm prawa Unii Europejskiej w zakresie szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska. Osiągnięcie konstytucyjnego celu ochrony środowiska (art. 5 i art. 86 Konstytucji RP) nie byłoby możliwe bez obowiązywania, także w odniesieniu do działalności rozpoczętych wcześniej, nowych norm, zapewniających lepsze standardy ochrony środowiska.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 2 oraz niezastosowanie art. 17 ust.

3. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach, wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji. Zarówno z art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach, jak i z art. 3 pkt 3 i 6 Prawa ochrony środowiska wynika, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów dotyczy eksploatacji instalacji, a zatem konkretnego sposobu użytkowania instalacji. Użytkowanie instalacji poprzez dokonywanie remontów pojazdów jest użytkowaniem innym, niż użytkowanie poprzez demontaż pojazdów, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W rezultacie nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten dotyczy odpadów wytwarzanych w ramach konkretnej eksploatacji. W tym przypadku dyspozycja art. 17 ust. 3 dotyczy odpadów wytwarzanych w trakcie eksploatacji instalacji poprzez remont pojazdów. Skarżąca nie miała pozwolenia na eksploatację instalacji służącej do demontażu pojazdów. Skoro od wejścia w życie § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, prowadząc eksploatację instalacji poprzez demontaż pojazdów, miała obowiązek uzyskania pozwolenia, to właściwy był Marszałek. Właściwość organu potwierdza, że poprzednio wydane przez inny organ pozwolenie nie może umożliwiać zgodnego z art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach wytwarzania odpadów z instalacji objętej przepisem § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.). Zobowiązanie, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1, przez organ inspekcji ochrony środowiska, wytwórcy odpadów do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, nie ma charakteru wiążącej decyzji w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podejmuje organ właściwy. relacja między organami jest taka, że w razie powzięcia, na podstawie kontroli, wiadomości o eksploatacji instalacji wymagającej pozwolenia, organ inspekcji ochrony środowiska może zobowiązać wytwórce odpadów do uzyskania stosownego pozwolenia. Zarządzenia wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest jednak wiążące dla organu właściwego w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Relacja ta jest zatem podobna do relacji kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej i organu ochrony środowiska w kwestii obowiązku uzyskania przed wydaniem pozwolenia na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1483/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie doszło także do naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o odpadach. W przepisie tm, w zakresie zmiany działalności, chodzi o intensyfikację działalności w ramach tej samej eksploatacji instalacji. W niniejszej sprawie doszło zaś do rozpoczęcia eksploatacji instalacji w inny sposób, o czym szczegółowo była mowa w powyższych rozważaniach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.