Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2069/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 6/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach w sprawie ze skargi A. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] maja 1974 r., Naczelnik Miasta i Gminy w [...] udzielił R.D. (inwestor) pozwolenia na budowę na działce nr [...] w [...] budynku gospodarczego. Projektowany budynek miał być usytuowany bezpośrednio przy wschodniej granicy działki, ale usytuowanie to zmieniono za zgodą organu w ten sposób, że miał się znajdować w tej samej odległości od drogi jak pierwotnie, ale w odległości 3,0 m od granicy zachodniej działki, tj. od granicy z działką nr [...]. Inwestor wybudował przedmiotowy budynek w odległości 3,10 m od granicy zachodniej działki i około 6,0 m dalej od drogi, co oznacza, że budynek został przesunięty w głąb działki. Spadek dachu skierowany został w kierunku zachodnim, a nie wschodnim jak wynikało z projektu budowlanego. Wody opadowe z tak wykonanego dachu spływały na teren działki inwestycyjnej.

Dalej w wyroku wskazano, że na podstawie zgłoszenia z 4 kwietnia 2006 r. R. D. wymienił pokrycie dachowe na przedmiotowym budynku gospodarczym, bez zmiany spadku dachu i od tej pory nie były wykonywane przy nim żadne roboty budowlane. Od czasu wymiany pokrycia dachowego brak było rynny i rury spustowej, a woda odprowadzana była na działkę inwestora.

W rezultacie postępowania zakończonego wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2011 r., [...], działka nr [...] uległa podziałowi na działki [...] i [...], zachodnia granica działki nr [...] z działką nr [...] przebiega po obrysie przedmiotowego budynku gospodarczego, znajdującego się w całości na działce nr [...].

W wyroku przytoczono dalej, że w dniu 22 sierpnia 2018 r. A. F., właściciel działki nr [...], wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) o zobowiązanie właścicieli działki nr [...] do zainstalowania na zlokalizowanym na niej budynku gospodarczym urządzeń do usuwania wód opadowych. W toku oględzin stwierdzono, że budynek ten nie jest orynnowany.

Organ I instancji decyzją z [...] października 2018 r. odmówił wydania nakazu R. D. i B. D. wykonanie czynności polegających na zamontowaniu urządzeń do usuwania wód opadowych z budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], powołując w podstawie prawnej m. in. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202, uPb).

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odwołaniu od powyższej decyzji A.F. zarzucił błędne ustalenie, że w czasie wykonywania robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu z 4 kwietnia 2006 r. wody z dachu przedmiotowego budynku gospodarczego spływały na działkę inwestora, w sytuacji gdy z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2005 r., [...], wynikać ma, że właścicielem gruntu sąsiadującego, na który spływa woda z dachu tego budynku były inne osoby niż jego właściciele, natomiast od 2013 r. jest nim autor odwołania. Zdaniem odwołującego się wykonanie dachu bez podłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej jest niezgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm., rozp. MI 2002).

Z wyroku sądu wojewódzkiego wynika dalej, że ŚWINB rozpoznając odwołanie opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zmiana odległości przedmiotowego budynku gospodarczego od budynku mieszkalnego (i jednocześnie od drogi) na własnej działce inwestora i zmiana kierunku spadku dachu nie stanowiła istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę w świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy tego budynku. W dacie wymiany pokrycia dachu na podstawie zgłoszenia z 4 kwietnia 2006 r. woda odprowadzana była na działkę inwestora. Wprawdzie wyrokiem z [...] czerwca 2005 r., [...], Sąd Rejonowy nakazał I. D., R. D. i B. D. wydać część działki nr [...] o długości 15,45 m i szerokości 4,92 m, jednak wyrokiem z [...] grudnia 2005 r., [...], Sąd Okręgowy w [...] zmienił ten wyrok w całości i powództwo oddalił. W 2006 r. przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany był więc na działce nr [...] w odległości 3,10 m od granicy z działką nr [...], co oznacza, że wody z dachu tego budynku spływały na działkę inwestora.

Postępowanie sądowe w sprawie wydania na rzecz A. G. i W. G. pasa gruntu z działki nr [...] zakończone zostało dopiero wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2011 r., [...]. Ta część gruntu, jako działka nr [...], należy obecnie do A. F. Sąd wojewódzki przywołał stanowisko organu odwoławczego sformułowane w motywach jego decyzji, że w sytuacji gdy podział działki nr [...] nastąpił po około 40 latach od wybudowania na niej przedmiotowego budynku gospodarczego, wszelkie roszczenia dotyczące tego budynku, w tym zamontowania urządzeń do usuwania wód opadowych, można rozstrzygać jedynie z powództwa cywilnego przed sądem rejonowym. Przywołano w wyroku dalszą argumentację organu II instancji wywodzącego, że w świetle § 2 rozp. MI 2002 przepisy, na które powoływał się odwołujący, nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji – zdaniem ŚWINB – skoro nie było podstaw do wdrożenia procedury naprawczej w trybie art. 50 i art. 51 uPb, to zasadne było wydanie a contrario decyzji odmownej.

W skardze na decyzję ŚWINB A. F. zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że w czasie dokonania przez R. D. zgłoszenia z 4 kwietnia 2006 r. wody z dachu budynku gospodarczego spływały na działkę inwestora, podczas gdy z treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w [...] w sprawie [...] wynikało, że właścicielem gruntu o pow. 152 m², sąsiadującego z budynkiem gospodarczym są A. G. i W. G. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącego, gdyby inwestor zrealizował przedmiotowy budynek zgodnie z projektem, tj. posadowił go w miejscu wyznaczonym na szkicu sytuacyjnym, a także wykonał spadek dachu w kierunku wschodnim, nie byłoby problemu.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Kielcach uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że okoliczność, iż w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji wody opadowe odprowadzane były na teren działki inwestora, w świetle wadliwej już wówczas ewidencji gruntów i budynków, nie może powodować braku możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 uPb, w sytuacji gdy w efekcie wykonanych robót budowlanych, nawet przeprowadzonych ponad 40 lat wcześniej, zachodzi istotna sprzeczność z warunkami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych. Zdaniem sądu a quo odesłanie właściciela nieruchomości sąsiedniej, na którą wbrew przepisom odprowadzane są wody opadowe z dachu budynku, na drogę postępowania cywilnego z uzasadnieniem, że w dacie realizacji spornego obiektu, w świetle granic ewidencyjnych, które później okazały się wadliwe, wody opadowe były odprowadzane na teren działki inwestora, razi nadmiernym formalizmem i kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości.

W ocenie WSA w Kielcach brak urządzeń do usuwania wód opadowych powoduje, że budynek został wykonany niezgodnie z przepisami w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, co oznacza, że brak było podstaw do odmowy wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. pkt 2 w zw. z ust. 7 uPb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł ŚWINB, opierając ją na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) i zaskarżonemu w całości orzeczeniu zarzucając naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 uPb w zw. z § 2 ust. 1 rozp. MI 2002 przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunki techniczne w zakresie § 28 ww. rozporządzenia znajdują zastosowanie do wybudowanego w 1974 r. budynku, podczas gdy stoi to w sprzeczności z § 330 ww. rozporządzenia, a nadto warunki techniczne dotyczą etapu budowy, nie zaś użytkowania;
2. II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 uPb poprzez uchylenie decyzji i przyjęcie przez sąd, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, podczas gdy podział działki po obrysie budynku nastąpił w 2011 r., a przy podziale rozp. MI 2002, które odnosi się do projektowania i budowy obiektów, nie znajduje zastosowania; budowa została zamknięta i zrealizowana wiele lat wcześniej zgodnie z obowiązującą dokumentacją w całości na działce inwestora,
4. - art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej i dokonanie błędnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania poprzez uznanie, że organ dopuścił się nadmiernego formalizmu, uznając iż przedmiot niniejszego postępowania ma charakter cywilny, podczas gdy brak jest kompetencji do podejmowania przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy po zrealizowaniu budynku w całości na działce nr ewid. [...] żadne roboty nie były prowadzone.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem ŚWINB w przypadku podziału działki nr [...]na działki [...] i [...] po obrysie wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę budynku, nie stosuje się warunków technicznych dotyczących sytuowania budynków. Rozp. MI 2002 ma zastosowanie do projektowania, budowy, itd., a nie zaś do już użytkowanych budynków, które zostały usytuowane tak, jak w niniejszym przypadku na podstawie pozwolenia na budowę w całości na działce ówcześnie o nr ewid. [...].

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu skoro budynek w 1974 r. w całości był usytuowany na działce inwestora, a kwestie własności, stosownie do obowiązujących wówczas przepisów nie podlegały badaniu, trudno uznać, iż budynek usytuowany został nieprawidłowo względem granic działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

A. Nie jest skuteczny zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy, z tego względu, iżby sąd wojewódzki miał przeprowadzić wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i dokonać błędnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania. Z art. 3 § 1 Ppsa wynika jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Niewątpliwie WSA w Kielcach zaskarżonym wyrokiem dokonał kontroli "działalności administracji publicznej", której przedmiotem były decyzje administracyjne wydane w oznaczonej sprawie indywidualnej. Niewątpliwe jest także i to, że wyrokiem tym uchylono decyzje organów obu instancji, korzystając z kompetencji ujętej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, jak wynika to z motywów tego orzeczenia. Taki środek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji (jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) jest "środkiem określonym w ustawie", o którym mowa w art. 3 § 1 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu uznać wypadnie przeto za chybiony.

B. Powiązanie zarzuconego sądowi wojewódzkiemu uchybienia art. 3 § 1 Ppsa z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa, uwzględniając argumentację autora skargi kasacyjnej w tym zakresie, także nie może zostać uznane za skuteczne. Podnosząc taki zarzut skarżący kasacyjnie ŚWINB w istocie kwestionował to stanowisko argumentacyjne sądu pierwszej instancji, w ramach którego sąd ten wywodzić miał, że organ dopuścił się nadmiernego formalizmu, uznając iż przedmiot niniejszego postępowania ma charakter cywilny, podczas gdy brak było kompetencji do podejmowania oznaczonych rozstrzygnięć przez organ nadzoru budowlanego. Rzecz jednak w tym, że przepis art. 141 § 4 Ppsa odnosi się do wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Ma ono zatem w myśl tej regulacji zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, ma ono ponadto pozwalać na dokonanie kontroli kasacyjnej tego wyroku. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia zarzutu strony skarżącej kasacyjnie wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Oczywiście odrębną kwestią jest to, czy sąd pierwszej instancji dokonał trafnych ustaleń odnośnie imputowanych organom obu instancji naruszeń przepisów prawa materialnego, z powodu których skargę uwzględniono, a w związku z tym czy w ogóle wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie winny wiązać organu nadzoru budowlanego.

Sama polemika z argumentacją merytoryczną sądu wojewódzkiego, zawartą w zaskarżonym wyroku, w szczególności z mającymi wiązać organy nadzoru budowlanego wytycznymi zawartymi w końcowych motywach wyroku II SA/Ke 6/19, nie dowodzi skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

C. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 uPb w zw. z § 2 ust. 1 rozp. MI z 2002 przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 uPb, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Istota sprawy sprowadza się – w przekonaniu Sądu Naczelnego – do oceny trafności przyjętej przez WSA w Kielcach tezy, wedle której okoliczność, że w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji wody opadowe odprowadzane były na teren działki inwestora, "w świetle wadliwej już wówczas ewidencji gruntów i budynków", nie może powodować braku możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 uPb w sytuacji, gdy "w efekcie wykonanych robót budowlanych, nawet przeprowadzonych ponad 40 lat wcześniej, zachodzi, jak w niniejszej sprawie, istotna sprzeczność z warunkami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych".

Sąd wojewódzki w motywach swego wyroku stwierdził w następstwie, że "Odesłanie właściciela nieruchomości sąsiedniej, na którą wbrew przepisom odprowadzane są wody opadowe z dachu budynku, na drogę postępowania cywilnego z uzasadnieniem, że w dacie realizacji spornego obiektu, w świetle granic ewidencyjnych, które później okazały się wadliwe, wody opadowe były odprowadzane na teren działki inwestora, w ocenie Sądu razi nadmiernym formalizmem i kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości". Z tych względów sąd a quo doszedł do przekonania, że brak urządzeń do usuwania wód opadowych ma powodować, że budynek został wykonany niezgodnie z przepisami w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, a co w konsekwencji oznacza, że brak było podstaw do odmowy wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 uPb.

Skarżący kasacyjnie organ naprowadza zaś, że podział działki, na której zlokalizowano przedmiotowy budynek nastąpił dopiero w 2011 r., budowa została zrealizowana wiele lat wcześniej zgodnie z obowiązującą dokumentacją w całości na działce inwestora, nietrafne ma być przeto ustalenie sądu pierwszej instancji, że zastosowanie w sprawie może mieć przepis § 28 rozp. MI 2002, podczas gdy stoi to w sprzeczności z § 330 ww. rozporządzenia, a nadto warunki techniczne dotyczą etapu budowy, nie zaś użytkowania. Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie tak skonstruowane zarzuty kasacyjne nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

D. Wedle art. 5 ust. 1 uPb ab initio obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie lub zachowanie oznaczonych stanów lub wartości wskazanych enumeratywnie w pkt 1-10 cyt. przepisu. Pogląd o dopuszczalności wydania decyzji nakładającej na inwestora w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, sąd wojewódzki w realiach przedmiotowej sprawie prezentował w aspekcie uznania, że do wydania takiej decyzji nakazowej uprawniać organ nadzoru budowlanego ma przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, z którego wyprowadzano wniosek o przeprowadzeniu robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach".

W szczególności nie zgodzono się ze stanowiskiem organów obu instancji, jakoby nie można było przyjąć, że wykonane przy przedmiotowym budynku roboty nie należało kwalifikować w aspekcie ich odbiegania w sposób istotny od warunków określonych w przepisach rozp. MI 2002.

Z motywów zaskarżonego wyroku nie sposób jednak jednoznacznie wywnioskować, którą datę realizacji robót budowlanych przy budynku będącym przedmiotem sprawy administracyjnej sąd a quo formułując swój wywód odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego uwzględniał, jako dającą asumpt kwalifikowania ich, jako "wykonania w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bowiem przyjęto, że fakt spływania wód opadowych z dachu przedmiotowego budynku gospodarczego na nieruchomość skarżącego (działkę nr [...]), stanowi oczywiste naruszenie § 29 rozp. MI 2002. Z treści cyt. przepisu wynika, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Z wyroku II SA/Ke 6/19 nie wynika precyzyjnie, które roboty budowlane dokonane przy budynku miałyby naruszać powyższy przepis, czy sam fakt jego wybudowania na podstawie pozwolenia na budowę z [...] maja 1974 r., czy też roboty zrealizowane na podstawie zgłoszenia inwestora z 4 czerwca 2006 r., a polegające na wymianie pokrycia dachowego.

W dalszych wywodach sądu wojewódzkiego przywoływano przepisy § 28 ust. 1 i 2 rozp. MI 2002 odnośnie tego, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1), zaś w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2).

Sąd pierwszej instancji przy tym za fakt nie budzący wątpliwości uznał, że sporny budynek nie został wyposażony w urządzenia umożliwiające odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Jednocześnie sąd wojewódzki obszernie argumentował, że w dacie realizacji spornego budynku (w zaskarżonym wyroku przyjęto, że miało to miejsce w 1974 r.), zabronione było odprowadzanie wód opadowych na teren sąsiada oraz wzdłuż granicy sąsiada w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektów przed zawilgoceniem. W tym aspekcie powołano się na § 54 ust. 2 i 4 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, (Dz. Bud. nr 10, poz. 44).

Niezależnie od tego, czy sąd wojewódzki miał na myśli czas, w którym doszło do zrealizowania przedmiotowego budynku na podstawie pozwolenia na budowę (1974 r.) czy też wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia (2006 r.) polegających na wymianie pokrycia dachu przedmiotowego budynku, to swoje wywody sąd ten opierał na ustaleniu, wspierając z kolei to przekonanie na motywach wyroku Sądu Okręgowego w [...] w sprawie [...], że już w dacie realizacji budynku, granica prawna między nieruchomościami biegła po jego obrysie. W zaskarżonym wyroku przyjęto stwierdzenie, iż ewidencja gruntów była wówczas nieprawidłowa, a ponadto, że w istocie już w dacie budowy konstrukcja dachu powodowała, że wody opadowe były kierowane na nieruchomość sąsiednią, mimo że z uwagi na błąd w ewidencji gruntów inwestor mógł być przekonany, że kieruje te wody na swoją nieruchomość. Stanowisko to Sąd Naczelny uznaje za nietrafne.

E. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie naprowadza, że w dacie realizacji przedmiotowego budynku, jak i w dacie wykonywania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego, bez zmiany kierunku spływu wód z dachu tego budynku, wody te były odprowadzane na działkę nr [...], będącą wówczas działką inwestycyjną. Podział tej działki na działki nr [...] i [...] nastąpił dopiero w 2011 r. Zatem realizacja przedmiotowego budynku, jak i roboty budowlane przy nim wykonywane w 2006 r. na podstawie skutecznego zgłoszenia nie można kwalifikować jako wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od warunków określonych w przepisach, gdy idzie o sposób odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku. Zmiana okoliczności faktycznych, które nastąpiły w 2011 r., gdy idzie o skutek wyroku Sądu Okręgowego w [...] [...] i wprowadzenie podziału działki nr [...], na której pierwotnie zlokalizowano sporny budynek, nie uprawnia do stwierdzenia o dopuszczalności wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb oraz w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb w aspekcie przyjęcia, że budynek ten lub wykonane następnie przy nim roboty, w okresie sprzed podziału działki nr [...], należy kwalifikować jako zrealizowane w sposób istotnie sprzeczny z przepisami, gdy idzie o nieprawidłowe odprowadzenie wód opadowych z dachu tego budynku.

Poszukiwanie argumentacji dla dokonania takiej wykładni przepisów prawa materialnego, jaka została przyjęta w zaskarżonym wyroku, poprzez sięgnięcie do stwierdzenia, wedle którego odsyłanie skarżącego na drogę postępowania przed sądem powszechnym, "razić ma nadmiernym formalizmem i kłócić się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości", nie może zostać – zdaniem Sądu Naczelnego – zaakceptowane. Konstytucyjna zasada legalizmu działania władz publicznych, znajdująca na gruncie przepisów K.p.a. wsparcie w art. 6, z którego wynika nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, nie pozwala tym organom niejako "wyręczać" strony przed dochodzeniem jej ewentualnych uprawnień z tytułu naruszenia prawa do nieruchomości (chociażby wskutek immisji z nieruchomości sąsiedniej), w drodze stosowania konstrukcji nakazu administracyjnego w takim stanie faktycznym, który nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa materialnego.

F. Skoro zatem realizując przedmiotowy budynek na podstawie pozwolenia na budowę z 1974 r., a następnie realizując w 2006 r. roboty, na podstawie skutecznego prawnie zgłoszenia, związane z wymianą poszycia dachu, inwestor odprowadzał wody opadowe na własną działkę nr [...], to okoliczność, że w 2011 r. działka ta uległa podziałowi, i po tym dopiero czasie wody opadowe z przedmiotowego budynku spływają na grunt działki sąsiada, nie stanowi podstawy, aby z powoływaniem się na względy sprawiedliwości, kwalifikować uprzednio wykonane roboty budowlane przy tym budynku jako wyczerpujące przesłanki do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb oraz w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb. W konsekwencji nietrafne będzie również ustalenie sądu pierwszej instancji, że zastosowanie w sprawie może mieć przepis § 28 rozp. MI 2002.

Stanowisko zajęte w uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w [...][...], czy też – eksponowanie przez skarżącego – uzasadnienie wyroku tegoż sądu w sprawie [...], nie może zniweczyć takich okoliczności, gdy idzie o zrealizowanie przedmiotowego budynku i następnie robót budowlanych przy nim, w czasie którego wody opadowe odprowadzane były na działkę inwestora. Dopiero podział działki nr [...] na działki [...] i [...] doprowadził do takiego – nowego – stanu faktycznego, w którym wody opadowe z budynku inwestora odprowadzane są na grunt sąsiada. Jak to uprzednio wskazano, zdarzenie to nie usprawiedliwia jednak tezy, aby organ nadzoru budowlanego uprawniony był niejako do antycypowania tej okoliczności w aspekcie kwalifikowania uprzednio już wykonanych robót czy też obiektu budowlanego i odnoszenia powyższego zdarzenia "w przeszłość", gdy chodzi o ocenę skutków wykonania tych robót w aspekcie ich odbiegania od warunków określonych w przepisach.

Wskazana przez WSA w Kielcach w zaskarżonym wyroku kwalifikacja robót budowlanych zrealizowanych przy budynku inwestora została przyjęta wyłącznie z faktu dokonanego w 2011 r. podziału działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek, nie uwzględnia natomiast stanu faktycznego z daty realizacji tych robót. Późniejszy, niż data wykonania robót budowlanych, podział działki inwestycyjnej, na której zlokalizowany był budynek, przy którym wykonywano roboty budowlane, nie daje podstaw do dokonywania oceny legalności robót budowalnych w aspekcie zasadności wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, przy uwzględnieniu stanu faktycznego, jaki ów podział spowodował. Taki kierunek argumentacyjny był już prezentowany w judykaturze (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2006 r., II OSK 1333/05 (ONSAiwsa 2007, nr 4, poz. 99), a Sąd w tym składzie go podziela.

G. Sąd administracyjny oceniając skuteczność skargi bada przede wszystkim legalność przedmiotu zaskarżenia. Poza jego uwagą musi pozostać ocena pod względem słuszności czy sprawiedliwości zachowania właścicieli przedmiotowego budynku, którzy w następstwie podziału działki inwestycyjnej i nowego stanu faktycznego oraz prawnego, odprowadzają wody opadowe z dachu tego budynku na grunt, do którego zostali pozbawieni tytułu prawnego, a który uprzednio posiadali. Te okoliczności może natomiast uwzględnić sąd powszechny. Przyjęcie odmiennego poglądu, takiego który został zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, oznaczałoby de facto, że to organ nadzoru budowlanego byłby uprawniony do stosowania w sprawie reguł właściwych dla tzw. klauzuli współżycia społecznego (art. 5 Kodeksu cywilnego). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym już w latach 80-tych XX w. wskazywano, że zasady współżycia społecznego mogą być w postępowaniu administracyjnym uwzględnione wówczas, gdy odsyłają do nich szczególne przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1983 r., SA 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 75). W przepisach uPb takiego odesłania zaś brak.

H. Skoro skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, należało orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i o oddaleniu skargi. Przyczyny nieuwzględnienia skargi wynikają bezpośrednio z argumentacji niniejszego wyroku.

1. I. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.