Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt. II S.A./Bk 233/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę "C." Spółki z o.o. w [...] na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia 25 sierpnia [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia 4 lipca [...] nakazującą w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) "C." Spółce z o.o. w [...] przedłożenie w terminie do 30 września 2003 r.:
- 1) prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzającej zgodność z planem zagospodarowania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 900 usytuowanej na budynku przy ul. [...] w [...],
- 2) trzy egzemplarze dokumentacji budowlanej powykonawczej przedmiotowej stacji uzgodnionej z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym oraz Podlaskim Urzędem Wojewódzkim,
- 3) raportu oddziaływania na środowisko wraz z opinią dotyczącą braku zagrożenia dla zdrowia ludzi opracowane przez osobę uprawnioną w zakresie ocen oddziaływania na środowisko i uzgodnione przez rzeczoznawcę do spraw sanitarnych,
- 4) pozwolenia na emitowanie fal elektromagnetycznych.
Dnia 17 września 2003 r. inwestor złożył wniosek, z którego wynikało, że chodzi o przedłużenie terminu wykonania nałożonych w/w obowiązków do dnia 31 grudnia 2003 r. co zostało uwzględnione przez organ administracji I instancji. Jednakże w tak zakreślonym terminie inwestor nie wykonał żadnego z nałożonych obowiązków.
Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] decyzja z dnia 27 stycznia [...] nr [...] na podstawie art. 51 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i art. 104 kpa nakazał "C." Spółce z o.o. w [...], rozbiórkę stacji bazy telefonii komórkowej GSM 900 na budynku przy ul. [...] w [...] z uwagi na niewykonanie nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor zarzucając organowi nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy jak również przyczyn z powodu których tenże nie wykonał wyżej wymienionych obowiązków.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że nie narusza ona prawa.Organ odwoławczy skorygował podstawę prawną wskazaną przez organ I instancji poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na art. 83 ust. 2 oraz art. 52 ust 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła "C." Spółka z o.o. w [...] podnosząc, iż decyzja wydana została przedwcześnie i bezzasadnie, bowiem inwestor nie mógł wykonać nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie z przyczyn od niego niezależnych.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie uwzględniając wniesionej skargi wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) określający, że w przypadku niewykonania przez inwestora obowiązku w terminie właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.W przedmiotowej sprawie jak wykazano bezsporną okolicznością pozostaje to, że Polska Telefonia Komórkowa " C. " Spółka z o.o. w [...] została zobowiązana do przedłożenia dokumentów enumeratywnie wymienionych w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia 4 lipca [...] – do dnia 30 września 2003 r. Termin ten następnie przedłużono na wniosek inwestora do dnia 31 grudnia 2003 r. W powyższym terminie jednak nałożone obowiązki przez organ nadzoru budowlanego nie zostały wykonane przez inwestora.
Konsekwencją nie wykonania nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie było nakazanie rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 900 usytuowanej na budynku przy ul. [...] w [...]. Wobec powyższego jak konkludował Sąd I instancji zarzut skargi o przedwczesnym i bezzasadnym wydaniu zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Organy bowiem nie dysponowały żadną informacją o przeszkodach jakie ma inwestor w realizacji nałożonych obowiązków, co wynika dopiero ze skargi do Sądu a tym samym nie mogły być one objęte oceną merytoryczna w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśniono, iż do obowiązków organu administracji należy tylko ustalenie terminu do wykonania obowiązku nałożonych w decyzji, zaś to inwestor powinien powiadomić organ o każdej przyczynie uniemożliwiającej wykonanie w zakreślonym terminie nałożonych obowiązków. Stąd zarzut nie wyjaśnienia przez organ nadzoru budowlanego przyczyn zwłoki inwestora w wykonaniu obowiązków złożenia dokumentacji zdaniem Sądu nie znajduje oparcia w aktualnie obowiązujących przepisach prawa budowlanego.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, "C." Spółka z o.o. w [...] zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II S.A./Bk 233/04. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, naruszenie przepisów art. 7, 14, 77 § 1 oraz 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, albowiem został wydany pomimo, że nie ustalono dokładnie stanu faktycznego oraz okoliczności mających wpływ na wydanie decyzji w niniejszej sprawie.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż realizując obowiązki nałożone decyzją z dnia 4 lipca [...] inwestor z uwagi na przedłużające się postępowanie administracyjne dnia 17 września 2003 r. złożył w organie I instancji wniosek o przedłużenie terminu na złożenie dokumentów określonych w w/w decyzji do dnia 31 grudnia 2003 r. jednak do dnia sporządzenia skargi wniosek ten nie został formalnie rozpoznany. Wskazując art. 14 kpa zauważono, iż sprawę należy załatwić w formie pisemnej, zaś organ uczynił na wniosku strony jedynie adnotację. W aktach sprawy brak jest dowodu prawidłowego zawiadomienia strony o zapadłym rozstrzygnięciu.
Sąd nie ustosunkował się do tej kwestii. Nadto wyjaśniono, że zobowiązana Spółka podjęła szereg czynności mających na celu wywiązanie się z nałożonego na nią obowiązku, jednakże z uwagi na przewlekłe postępowania toczące się przed innymi organami administracji publicznej nie była w stanie w określonym terminie dostarczyć wszystkich wymaganych dokumentów.
Powołując się na powyższe zarzuty zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania H. K., S. P., St. O., E. P., A. W., K. T., J. Z., K. L., J. S., E. S., i K. K. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej "C." Spółki z o.o. w [...] oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa procesowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten skierowany musi być przeciwko wyrokowi Sądu a nie przeciwko decyzji organu (porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 12). Ponadto zauważyć należy, iż generalnie w orzecznictwie tym przyjęto, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej.W szczególności podstawa taką nie może być art. 7 kpa (porównaj wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1149/ 04 niepublikowany).
Pełnomocnik skarżącej Spółki wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił w skardze kasacyjnej wyłącznie naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym właśnie art. 7 kpa oraz art. 14, 77 § 1 oraz 80 kpa.
Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) w tym do tych wskazanych w przedmiotowej skardze kasacyjnej, mających odpowiednie zastosowanie do postępowania sądowego. Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie.
Skoro podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego to jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy należało w szczególności zarzucić naruszenie art. 145 § 1 lit. b lub c ustawy procesowej bądź przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, albo też naruszenia tego przepisu przez uwzględnienie skargi - takiego jednak zarzutu nie uczyniono w tej sprawie.
Konkludując podnieść należy, iż brak prawidłowego wskazania w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadmininistracyjnej nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Z tych względów należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.