Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 720/08 oddalił skargę T. i E. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przyznał pełnomocnikowi skarżących kwotę 250 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i kwotę 55 zł tytułem należnego podatku VAT.
T. i E. W. wnioskiem z dnia [...] listopada 2007r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2007r., zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2007r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2003r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] lipca 2003r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. i J. D. pozwolenia na budowę dwustanowiskowego, wolnostojącego garażu na samochody osobowe, usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Szczecinie (działka nr [...], obręb [...] P.).
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przy czym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne wniesienie przez stronę kolejnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy po wyczerpaniu prawa do złożenia w/w wniosku. Decyzją z dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., ponownie bowiem rozpatrzono sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r.
W w/w decyzji zawarto pouczenie, że decyzja ta jest ostateczna i może zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od daty jej doręczenia. Skarżący nie wnieśli jednak skargi, ale złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2007r. W tej sytuacji, wobec wyczerpania przez T. i E. W. prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, na podstawie art. 134 K.p.a., niedopuszczalność kolejnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W stosunku do postanowienia z dnia [...] stycznia 2008r. E. i T. W. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazał organ powyższe postanowienie jest ostateczne i może zostać zaskarżone jedynie do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia.
W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. i E. W. zwrócili się o jego uchylenie. W ocenie skarżących postanowienie to narusza art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Nie jest bowiem możliwe złożenie skargi do sądu administracyjnego bez uprzedniego wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ organ odmówił skarżącym statusu strony postępowania.
Ponadto wzniesiona inwestycja narusza § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przed organami administracji narusza przepisy postępowania w szczególności dotyczące postępowania dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. Jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dają organowi odwoławczemu dwie podstawy do wydawania orzeczeń w postępowaniu odwoławczym, tj. art. 134 i art. 138 K.p.a. Organ odwoławczy może zatem stwierdzić, iż odwołanie jest niedopuszczalne lub rozpoznać je merytorycznie, jeżeli jest ono dopuszczalne. Organ odwoławczy orzeka zatem zawsze w drugiej instancji administracyjnej i od wydanego przez ten organ orzeczenia nie służy środek odwoławczy. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem formalnym, bo stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka.
Ocena zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd podnoszone w skardze kwestie dotyczące istoty sprawy na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Sąd stwierdził że nie sposób zakwestionować prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 134 i art. 127 § 3 K.p.a. W tej mierze wskazał, że istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi.
W niniejszej zaś sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za niedopuszczalny, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 r. wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. W tej sytuacji ponowne rozpoznanie wniosku przez organ odwoławczy złożony w trybie art. 127 § 3 K.p.a., tj. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 kpa, naruszyłoby rażąco zasadę dwuinstancyjności, powodowałoby bowiem to, że postępowanie administracyjne stanie się trójinstancyjne.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż pismo z dnia [...] stycznia 2008r. zostało błędnie przez organ zakwalifikowane, bowiem zgodnie z wolą strony stanowiło ono wniosek złożony w trybie art. 222 K.p.a., a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ prawidłowo ustalił treści żądania strony, z treści bowiem przedmiotowego pisma nie wynikało w żaden sposób, iż strona skarżąca składa skargę lub wniosek, który określa art. 221 K.p.a., wolą strony wyrażoną w piśmie było zakwestionowanie prawidłowości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008r. Na marginesie Sąd wskazał, że do skarg i wniosków uregulowanych w dziale VIII K.p.a. nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, podlegałaby odrzuceniu.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. i E. W., reprezentowani przez adwokata przyznanego im z urzędu, podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i niewyjaśnienie zarzutu niezastosowania przez organ przepisów prawa materialnego: art. 222 K.p.a. w zw. z art. 234 Kp.a.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu podniesionego zarzutu pełnomocnik skarżących wskazał, że przyjmując, iż wolą strony wyrażoną w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. było zakwestionowanie prawidłowości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., Sąd I instancji powinien szczegółowo przeanalizować i uzasadnić kwestię prawidłowego zastosowania przepisu art. 222 K.p.a. przez organ. Mając na uwadze, że wolą strony było zakwestionowanie decyzji organu, zarzut naruszenia przepisu art. 222 K.p.a. i art. 234 pkt 1 K.p.a. powinno zostać przez Sąd szczegółowo rozstrzygnięte i wyjaśnione, dlaczego zarzut strony nie został podzielony oraz które elementy pisma z dnia [...] stycznia 2008 r. nie pozwalają na kwalifikację pisma jako skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w tej skardze podstawy.
Stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ten przepis nie został w zaskarżonym wyroku naruszony, bowiem Sąd dokonując oceny zaskarżonego postanowienia nie wykroczył poza granice rozpatrywanej sprawy. Wbrew wywodom skarżących, z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do zajęcia się sprawą w zakresie w jakim domagają się tego skarżący formułując konkretne zarzuty skargi oraz ich wszechstronnego zbadania, a także odniesienia się do nich w uzasadnieniu. Przepis ten odzwierciedla konstytucyjne zadanie sądu administracyjnego, którym zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, jest kontrola działalności administracji publicznej.
Sąd pierwszej instancji niezależnie od treści skargi ma zbadać czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem i w tej materii podjąć rozstrzygnięcie, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wynikają natomiast dyspozycje co do tego, jaka powinna być treść rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie; przepis ten dotyczy bowiem zakresu rozstrzygnięcia, który wyznaczają granice sprawy.
Skarżący kasacyjnie wywodzą naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podniesionego przez skarżących zarzutu niezastosowania przez organ art. 222 k.p.a. w zw. z art. 234 k.p.a. Oba powołane przepisy znajdują się w dziale VIII kpa "Skargi i wnioski". Przepis 222 k.p.a. stanowi, że o tym czy pismo jest skargą albo wnioskiem decyduje treść pisma a nie jego forma zewnętrzna. Powołany przepis nie miał w sprawie zastosowania bo przedmiotem sprawy nie była ocena czy złożone pismo jest skargą czy wnioskiem, przy czym należy zaznaczyć - co już podniósł Sąd I instancji – że sprawy skarg i wniosków o których mowa w tym dziale k.p.a. nie podlegają kontroli sądowej.
Z kolei przepis art. 234 pkt 1 k.p.a. stanowi, że skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. W sytuacji gdy strona wyczerpała już możliwości uruchomienia postępowania weryfikacyjnego, bo już wcześniej wniosła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i postępowanie w sprawie było zakończone – brak było podstaw procesowych do składania kolejnych wniosków w tym przedmiocie, niezależnie od ich formy.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.