Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 35/18, po rozpoznaniu skargi M. W. i Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;
- 2) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek skarżących, nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1992 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny rozbudowy budynku warsztatowego na cele mieszkalne i udzielającej R. S. pozwolenia na rozbudowę /dobudowę z częściową nadbudową/ istniejącego budynku warsztatowego na cele mieszkalne w kondygnacji - kubaturze poddasza, na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w U. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji podał, że organ nadzoru wskazał, że występując z wnioskiem o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji z dnia [...] lipca 1992 r. inwestor przedłożył organowi projekt techniczny, plan realizacyjny oraz wyciąg z księgi wieczystej, jak również dysponował decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji dotyczącej przystosowania istniejącego na omawianej działce nr [...] budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy.
Organ zauważył także, że zakres omawianej decyzji w odniesieniu do planowanej rozbudowy z dobudową i nadbudową nie kolidował z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, ani także nie prowadził do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm.). Sąsiadka M. S. wyraziła zaś pisemną zgodę na sytuowanie planowanej inwestycji w odległości 1,2 m od jej działki. Organ powołał się także na argumentację wynikającą z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.
Jednocześnie organ dostrzegł, że R. S. nie przedłożył wraz z wnioskiem dokumentu potwierdzającego, że ówczesna współwłaścicielka działki ew. [...] H. S. wyraziła zgodę na dysponowanie przez niego tą nieruchomością na cele budowlane. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wskazane naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.), nie stanowi jednakże naruszenia o charakterze rażącym. Okoliczność, że obecnie "Skarżący" (zapewne chodziło o R. S. – przypis NSA) jest jedynym właścicielem opisanej działki, determinuje ocenę, że wobec dokonanego naruszenia prawa nie powstały skutki społeczno-gospodarcze, które należałoby ocenić jako niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa.
Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy administracji dokonały trafnej kontroli decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1992 r. pod względem jej zgodności z prawem, za wyjątkiem stwierdzenia, że co do zasady, ewentualne naruszenia prawa nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo, z uwagi na upływ czasu - 25 lat. Sąd, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści.
Warunek wszak "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20, czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Niezależnie od powyższego, bezpośrednią przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w ocenie Sądu, był fakt, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1678/17, stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987 r., udzielająca R. S. pozwolenia na przystosowanie istniejącego na działce ew. [...] budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy - wyroby z gumy, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta była pierwszym etapem wieloletniego procesu inwestycyjnego rozbudowy obiektu znajdującego się na nieruchomości położonej w U. przy ul. [...].
Badanie legalności decyzji, która była przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej, tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1992 r., musi uwzględniać zatem okoliczność, że warunkiem jej zgodności z prawem jest stwierdzenie, że opisane w decyzji roboty budowlane mogły być przeprowadzone jedynie w obiekcie wybudowanym zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do potwierdzenia legalności rozbudowy obiektu wybudowanego sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd I instancji stwierdził, że organy ponownie rozpoznające sprawę powinny uwzględnić powyższe rozważania, a także odnieść się do zarzutu naruszenia, przez organ wydający decyzję, § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez uznanie za dopuszczalną rozbudowy i nadbudowy na cele mieszkalne w kondygnacji - kubaturze poddasza, budynku, który w świetle postanowienia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 1987 r., z uwagi na kategorię uciążliwości obiektu, powinien być lokowany z zachowaniem odległości 30 m od zabudowy mieszkalnej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył normę stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym zebrał i rozpatrzył właściwie materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający nie prowadzi odrębnego postępowania dowodowego, ale opiera się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu zwykłym. Organ nadzorczy ogranicza się do kontroli, czy badana decyzja nie jest objęta wadą kwalifikowaną określoną z art. 156 § 1 k.p.a. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Oceny legalności decyzji ostatecznych dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiału dowodowego istniejącego i zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
Podniósł także, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987 r., dotyczyła tylko i wyłącznie adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy. Tym samym nawet jeśli decyzja z dnia [...] listopada 1987 r. dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, nie oznacza to, jak przyjął Sąd, że budynek podlegający rozbudowie został wybudowany sprzecznie z przepisami, a rozbudowa o część mieszkalną miałaby prowadzić do jego legalizacji - budynek ten nie został bowiem wzniesiony na podstawie ww. decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. Nadto, skarżący kasacyjnie podkreślił, że od dnia wydania ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1992 r., upłynęło ponad 26 lat. Stwierdzenie nieważności decyzji po tak długim okresie funkcjonowania jej w obrocie prawnym, w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby przez ten okres pozwolenie było kwestionowane przez strony postępowania, w tym zwłaszcza przez byłą współwłaścicielkę nieruchomości inwestycyjnej, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i Z. W. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Następnie w pismach z dnia 27 sierpnia 2019 r. i 20 grudnia 2021 r. wskazali na dodatkowe okoliczności mające, w ich ocenie, znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Uczestnik postępowania R. S. zajął zaś swoje stanowisko w pismach procesowych z dnia: 11 lutego 2019 r., 21 października 2019 r., 20 września 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 (autorowi zapewne chodziło o przepis k.p.a. - nie powinno być rolą NSA konkretyzowanie podstaw kasacyjnych). Z uwagi na charakter sprawy i zapadły w sprawie prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1678/17, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że choć zapadł on po wydaniu kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, jego skutki należało wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. W przywołanym wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987 r., udzielająca R. S. pozwolenia na przystosowanie istniejącego na działce ew. [...] budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy (wyroby z gumy), została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzja ta była pierwszym etapem wieloletniego procesu inwestycyjnego rozbudowy obiektu znajdującego się na nieruchomości położonej w U. przy ul. [...]. Badanie legalności decyzji, która była przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1992 r., zatwierdzającej plan realizacyjny rozbudowy budynku warsztatowego na cele mieszkalne i wyrażającej R.S. pozwolenia na rozbudowę /dobudowę z częściową nadbudową/ istniejącego budynku warsztatowego na cele mieszkalne w kondygnacji - kubaturze poddasza, musi uwzględniać zatem okoliczność, że warunkiem jej zgodności z prawem jest stwierdzenie, że opisane w decyzji roboty budowlane mogły być przeprowadzone jedynie w obiekcie wybudowanym zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do potwierdzenia legalności rozbudowy obiektu wybudowanego sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987 r. dotyczyła tylko i wyłącznie adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy. Tym samym nawet jeśli decyzja z dnia [...] listopada 1987 r. dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, nie oznacza to, że budynek podlegający rozbudowie został wybudowany sprzecznie z przepisami, a rozbudowa o część mieszkalną miałaby prowadzić do jego legalizacji - budynek ten nie został bowiem wzniesiony na podstawie ww. decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. Odnosząc się do powyższego, tego typu argumentacja może być ponoszona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organy nadzoru. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną podnosząc, że w postępowaniu nieważnościowym badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
Nie oznacza to jednak, że okoliczności zaistniałe po wydaniu kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przyjdzie bowiem zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek "ex tunc", akt traktuje się jakby nie został w ogóle wydany. W przypadku zatem stwierdzenia nieważności decyzji, w następstwie wyroku VII SA/Wa 1678/17, wydanej w stosunku do części obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania (dokonano przecież rozbudowy istniejącego warsztatu - dobudowa z częściową nadbudową, obiekt stanowi zatem pewną całość konstrukcyjną), może zachodzić konieczność badania wpływu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji na byt prawny innej decyzji, w tym przypadku decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Nie można także zapominać, że ocena skutków społeczno-gospodarczych stwierdzenia nieważności decyzji dokonywana jest na dzień rozstrzygania sprawy w trybie nadzwyczajnym przez organ nadzoru.
Ponadto, Sąd I instancji wskazał również na konieczność, co nie jest kwestionowane we wniesionym środku odwoławczym, odniesienia się do podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia § 10 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie też uznano, że nie jest przeszkodą do dalszego procedowania znaczny upływ czasu od wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. W tym zakresie Skład obecnie orzekający podziela stanowisko wyrażone przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku oraz w wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18 (sprawa dotycząca zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego usytuowanego w [...] na parceli nr [...] z przeznaczeniem na warsztat wytwarzania artykułów z gumy i plastiku, bez naruszania konstrukcji budynku oraz zmian elewacji), sprawdzające się konstatacji, że wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie można wiązać z upływem czasu, nawet znacznym, jako okolicznością uniemożliwiającą stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzeniu nieważności decyzji nie stoi na przeszkodzie upływ ponad 25 lat od daty wydania decyzji.
Zgodnie z przepisem art. 156 § 2 k.p.a. (w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej w postępowaniu sądowym decyzji) stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie jest ograniczone żadnym terminem, może zatem nastąpić w każdym czasie. Organy i sądy mają obowiązek rozważać sporne interesy stron postępowania, a zasada trwałości decyzji ostatecznych nie jest zasadą bezwzględną. Oceny, z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad, należy dokonywać w każdej konkretnej sprawie w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu nie tylko adresata decyzji, ale także pozostałych stron, bezpośrednio na które ta decyzja oddziaływuje, czy też ich dotyka. Przyjmowanie czasokresu obowiązywania decyzji (ponad 25 lat) jako wyłącznej przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji w powiązaniu z faktem nabycia przez inwestora (jej adresata) konkretnych uprawnień na podstawie decyzji, w tym wypadku rozbudowy budynku, a zaniechanie oceny negatywnych skutków oddziaływań tej inwestycji względem innych podmiotów naruszając ich prawo i nie akceptujących takiej decyzji, nie może być ocenione jako działanie zasługujące na aprobatę.
Zauważyć należy, że dopiero w okresie późniejszym, tj. po wydaniu kontrolowanej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., nastąpiła zmiana przepisów w tym zakresie. I tak, na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) dodano do ustawy Prawo budowlane przepis art. 37b, zgodnie z dyspozycją którego, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. (ust. 2).
Natomiast przepis art. 156 § 2 k.p.a., z dniem 16 września 2021 r., otrzymał brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Jeżeli zaś nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Wskutek uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów nadzoru obu instancji, zachodzi obecnie także konieczność weryfikacji, czy ze względu na przepisy intertemporalne nie zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.