Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2014 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy, na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm., dalej pb) nakazał P. sp. z o.o. w Warszawie - właścicielowi budynku - wstrzymać użytkowanie pomieszczeń lokalu restauracyjnego na drugiej kondygnacji budynku handlowo-usługowego usytuowanego przy ul. Gdańskiej w B. i nałożył na właściciela niniejszego budynku obowiązek dostarczenia określonych dokumentów.
Skargę z 23 czerwca 2014 r., doprecyzowaną pismem z 8 lipca 2014 r., na postanowienie z [...] marca 2014 r. wniosła P. sp. z o.o. w Warszawie (dalej skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A. H., podnosząc zarzuty co do prawidłowości podjęcia tegoż postanowienia (k. 2, 4-5 akt sądowych).
Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2014 r., II SA/Bd 755/14 (dalej postanowienie z 20 sierpnia 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę skarżącej wskazując, że wniosła ona skargę na decyzję PINB dla Miasta Bydgoszczy z [...] lipca 2014 r. nr [...].
Pismem z 8 września 2014 r. skarżąca wniosła skargę kasacyjną na postanowienie WSA w Bydgoszczy z 20 sierpnia 2014 r.
Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2014 r., II OSK 3181/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie z 20 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy (k. 18-19, 26, 47-51 akt sądowych).
WSA w Bydgoszczy, ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia 4 maja 2015 r. II SA/Bd 207/15 (dalej postanowienie z 4 maja 2015 r.) skargę odrzucił (k. 80-81 akt sądowych).
W uzasadnieniu Sąd powołał art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), wskazując, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1), które co do zasady dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, jednakże nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2).
Zgodnie z art. 141 [§ 1] kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powołując wyrok WSA w Warszawie z 12.7.2012 r. VII SA/Wa 793/11, Lex 1097717, stwierdził że jeżeli art. 71a pb wprost nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na jego podstawie przez złożenie zażalenia, to zaskarżenie takie nie jest możliwe. Kwestionowanie postanowienia wydanego na tej podstawie prawnej możliwe jest dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku (art. 142 kpa w zw. z art. 71a pb).
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa), że skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.
Skargę kasacyjną na postanowienie z 4 maja 2015 r. wywiodła P. sp. z o.o. w Warszawie, reprezentowana przez r. pr. A. H., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Postanowieniu z 4 maja 2015 r. zarzucono naruszenie:
- 1. art. 58 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa przez ich błędne zastosowanie;
- 2. art. 3 § 1 pkt 1 ppsa oraz art. 71 ust. 3 pb w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. przez ich niezastosowanie;
- 3. art. 123, 141 i 142 kpa przez ich błędne zastosowanie.
Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 90-90v akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa.
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej i dokładne określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 688-689, nb 12, 14, 15).
Zarzut naruszenia art. 58 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa okazał się nieusprawiedliwiony.
Zarzut ten jest skonstruowany nieprawidłowo. Przepis art. 58 § 1 ppsa składa się z 6 punktów o zróżnicowanej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w zarzucie 1, ani w jego uzasadnieniu nie wskazuje, naruszenia którego z 6 punktów art. 58 § 1 ppsa się dopatruje, mimo że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe wskazanie jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz – op. cit. s. 690, nb 16). Zaskarżone postanowienie nie narusza normy wywiedzionej z wprost wskazanego w uzasadnieniu postanowienia z 4 maja 2015 r. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pb nie przysługuje stronie zażalenie (art. 141 § 1 kpa). Powyższe nie oznacza, że nie jest możliwa kontrola prawidłowości wydania takiego postanowienia - jego kwestionowanie możliwe będzie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu (art. 142 kpa; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7.3.2005 r., P 8/03; wyrok NSA z 5.4.2013 r., II OSK 2342/11, Lex 1337332).
Skoro zatem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ppsa), to zaskarżone postanowienie nie narusza art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 ppsa, bowiem Sąd I instancji prawidłowo zastosował środki określone w ustawie i odrzucił skargę, jako niedopuszczalną na postanowienie wydane przez organ I instancji, od którego nie służy stronie zażalenie (art. 141 § 1 kpa w zw. z art. 71a ust. 1 pb), a które to postanowienie skarżąca będzie mogła poddać kontroli instancyjnej w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa). Dopiero od decyzji organu odwoławczego skarżąca będzie mogła wywieść skargę do sądu administracyjnego.
Wskazywane w uzasadnieniu art. 152 § 2 kpa (w postępowaniu wznowieniowym) bądź art. 159 § 2 kpa (w postępowaniu nieważnościowym) nie są relewantne – dotyczą bowiem postępowań nadzwyczajnych. Art. 50 ust. 5 pb wprost przewiduje zażalenie i chroni interes inwestora robót budowlanych określonych w dyspozycji art. 50 ust. 1 pb, nie zaś podmiotu zmieniającego sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W żadnym stopniu postanowienie z [...] marca 2014 r. nie jest postanowieniem "kończącym postępowanie na tym etapie" a argumenty podniesione w skąpym uzasadnieniu zarzutu nie są trafne.
Przepis § 1 art. 3 ppsa nie dzieli się na punkty (zarzut 2 i jego uzasadnienie - s. 2 akapit 1 in fine skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex 585927). Przepis art. 71 ust. 3 pb w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. nie został w postanowieniu z [...] marca 2014 r. zastosowany. Zagadnienie, czy organ miał podstawy do jego zastosowania, mogą być przedmiotem kontroli jedynie w postępowaniu odwoławczym od decyzji I instancji i w ewentualnej skardze na decyzję organu odwoławczego, nie zaś w postępowaniu ze skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda - op. cit. s. 365, nb 11).
Zarzut naruszenia art. 123, 141 i 142 kpa jest niekompletny. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał norm dopełnienia z normami odniesienia, które obowiązany był wskazać w zarzucie (cz. III.2 uzasadnienia uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1), a czego nie uczynił. Sąd I instancji nie stosował żadnej z norm wskazanej w trzecim zarzucie, a powołał je prawidłowo jedynie dla wskazania, dlaczego skarga na postanowienie z [...] marca 2014 r. była niedopuszczalna.
Zgodnie z art. 123 § 1 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia i postanowienia te dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
Podstawowa i zasadnicza różnica między decyzją a postanowieniem "klasycznym" polega na tym, że decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty i kończy zarazem sprawę w danej instancji, lub nie rozstrzygając sprawy co do jej istoty, kończy postępowanie administracyjne (decyzja o umorzeniu postępowania), natomiast postanowienie nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz rozstrzyga kwestie proceduralne związane z tokiem postępowania administracyjnego.
Jak stanowią przepisy ogólne, decyzja jest aktem stosowania materialnego prawa administracyjnego, a postanowienie jest aktem stosowania norm procesowych; decyzja administracyjna załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, natomiast postanowienie - sprawę procesową, proceduralną (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 62). Wyodrębnianie kategorii spraw proceduralnych (procesowych) rozstrzyganych w drodze postanowień, a zatem nadawanie każdej kwestii proceduralnej (procesowej) cech samodzielnej i odrębnej sprawy, nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu art. 123 kpa, który ogranicza przedmiot rozstrzygnięcia w formie postanowienia do "poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania".
To decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach osób, które są stronami postępowania administracyjnego (art. 28 kpa), postanowienie zaś rozstrzyga o prawach i obowiązkach procesowych nie tylko stron postępowania, lecz także innych jego uczestników, np. świadków, biegłych.
Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, przy czym stosownie do art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ppsa, kpa ani pb nie stanowią podstawy do wniesienia skargi do WSA na przedmiotowe postanowienie.
W związku z powyższym uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.