Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 49/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Sopocie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie warunków zabudowy, zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku do rozpatrzenia odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Sopocie od decyzji Burmistrza Gminy Kartuzy z dnia 15 września 2010 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 15 września 2010 r. Burmistrz Gminy Kartuzy na wniosek [...] Sp. z o.o. w Gdyni ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami towarzyszącymi i infrastrukturą na działce nr [...] w S. przy ul. [...].
Dnia 27 września 2010 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Sopocie wniosła odwołanie od tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 11 lipca 2011 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania uznając, że skarżąca Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego w sprawie.
Na skutek skargi Spółdzielni wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 754/11 WSA w Gdańsku uchylił powyższe postanowienie.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 854/12 oddalił skargi kasacyjne wniesione od powyższego wyroku.
Akta sprawy zostały przekazane Kolegium w dniu 25 października 2013 r. (data doręczenia). W ten sposób zaktualizował się obowiązek ponownego rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą Spółdzielnię.
Wobec braku rozpoznania odwołania w terminie i niepoinformowania o przyczynach opóźnienia skarżąca pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa i niezwłocznego rozpoznania odwołania z dnia 27 września 2010 r. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi, zatem Spółdzielnia wniosła skargę na bezczynność SKO w rozpoznaniu odwołania. W której podniosła, że Kolegium powinno było niezwłocznie rozpoznać odwołanie wobec ustawowego obowiązku wygaszenia decyzji Burmistrza Gminy Kartuzy o ustaleniu warunków zabudowy, albowiem na przedmiotowym terenie od dnia 15 listopada 2012 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są odmienne od poczynionych w decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie postępowania odwoławczego winno to objawić się wydaniem decyzji uchylającej decyzję o warunkach zabudowy i umarzającej w całości postępowanie przed organem I instancji z powodu bezprzedmiotowości postępowania w sprawie warunków zabudowy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia wydania wyroku w sprawie oraz o stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Kolegium do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzyło odwołania skarżącej od decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, przyznając jednak, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu rozpoznania odwołania. Według Kolegium zaistniała sytuacja uzasadniona jest stale powiększającym się obciążeniem orzeczniczym Kolegium i w związku z tym rosnącymi zaległościami. Z tego powodu kodeksowe terminy załatwiania spraw nie mogą być dotrzymane. Nadto kolejność rozpatrywania spraw w Kolegium uzależniona jest od daty wpływu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 1 k.p.a., właściwym organem odwoławczym w stosunku do organu I instancji i rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w rozdziale 10 k.p.a., przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. Artykuł 133 k.p.a. ustanawia termin, w którym organ I instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie, zaś datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się więc od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu II instancji i jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wyda decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie miesięczny termin załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze upłynął w dniu 25 listopada 2013 r., bowiem organ ten ponownie otrzymał akta z prawomocnym wyrokiem WSA w dniu 25 października 2013 r. Nierozpatrzenie odwołania w tym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., świadczy o bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Z powyższych względów Sąd I instancji, zobowiązał SKO do rozpatrzenia odwołania Spółdzielni.
Sąd Wojewódzki uwzględniając okres czasu, który upłynął od chwili otrzymania akt z WSA do chwili rozpoznania sprawy o bezczynność przez Sąd, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 p.p.s.a. uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu I instancji celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. jest przede wszystkim okoliczność, że odwołanie dotyczy decyzji organu I instancji z dnia 15 września 2010 r. i zostało wniesione przez skarżącą pismem z dnia 27 września 2010 r. Odwołanie to musi być rozpatrzone przez Kolegium ponownie z uwagi na uchylenie przez Sąd postanowienia z dnia 11 lipca 2011 r. Z tego właśnie powodu ponowne rozpatrzenie tego odwołania powinno nastąpić niezwłocznie i w pierwszej kolejności. W tej zaś sytuacji nie można uwzględnić argumentów organu dotyczących przedłużającego się czasu załatwiania spraw z powodu rosnącego ich wpływu, a także kolejności załatwiania spraw.
Nadto zaniechanie rozpoznania odwołania doprowadziło do kilkukrotnego przekroczenia miesięcznego terminu rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Wszystko to stanowi niewątpliwie rażące naruszenie jego unormowań i godzi w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśniło w toku postępowania sądowoadministracyjnego przyczyn przekroczenia terminu załatwienia sprawy.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, tj. uznanie bezczynności organu za rażąco naruszającą prawo w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, to jest organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności. Ponadto organ zarzucił WSA w Gdańsku naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych mający odzwierciedlenie w części uzasadnienia, w której Sąd przedstawił wyjaśnienie rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty SKO w Gdańsku wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie organu Sąd pierwszej instancji zastosował w tej sprawie przepisy art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wbrew wyrażonej w tym względzie woli ustawodawcy oraz powszechnie przyjętemu w orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu rozumienia pojęcia bezczynności, tj. stanu gdy organ nie wydał wymaganego prawem aktu. Zdaniem Kolegium termin przekroczenia załatwienia sprawy na moment wniesienia skargi wynosił dwa miesiące i 10 dni. Okoliczność tę Sąd pierwszej instancji pominął wskazując, że w sprawie doszło do kilkukrotnego przekroczenia miesięcznego terminu.
W ocenie organu nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji nie dokonał rozbudowanej oceny okoliczności sprawy i nie wykazał w czym, poza samym załatwieniem sprawy, przejawia się rażące naruszenie odnośnych norm k.p.a. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu nie może tego uzasadniać okoliczność, że odwołanie dotyczy decyzji z 2010 r., skoro przed przekazaniem akt sprawy organowi odwoławczemu toczyło się postępowanie przed sądami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Sopocie wniosła o jej oddalenie w całości, bowiem nie jest ona oparta na uzasadnionych podstawach oraz zasądzenie na jej rzecz od strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółdzielnia podzieliła stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotowa skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem organu naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyrażało się w uznaniu bezczynności organu za rażąco naruszające prawo w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, tj. organ nie pozostawał w bezczynności. Odnosząc się do ww. podstawy kasacyjnej wyjaśnić należy, że rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a następnie ustalić, czy organowi wskazanemu w rozpoznawanej skardze można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji, postanowienia, względnie aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynika to między innymi z art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył wszczętego postępowania w prawnie przewidzianej formie (porównaj: wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 914/14). Innymi słowy bezczynność organu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów k.p.a. (patrz: wyrok NSA z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1010/14).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że sprawa odwołania Spółdzielni wpłynęła ponownie do Kolegium wraz z aktami sprawy w dniu 25 października 2013 r., po dokonaniu przez sądy administracyjne kontroli legalności uprzednio wydanego przez Kolegium aktu dotyczącego właśnie przedmiotowego odwołania. Bezsporne jest również, że na datę wniesienia skargi przez skarżącego termin do rozpoznania tego odwołania przez Kolegium został przekroczony, co przyznaje autor skargi kasacyjnej, o 2 miesiące i kilka dni (str. 4 skargi kasacyjnej). Do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji upłynęło pół roku a sprawa nie została zakończona wydaniem stosownego aktu – co potwierdzono na rozprawie przed Sądem kasacyjnym. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skargę na bezczynność należało uwzględnić, albowiem sprawa nie została dotychczas załatwiona - organ odwoławczy nie wydał decyzji, pomimo upływu terminu o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a.
Nie można podzielić zarzutu wnoszącego skargę kasacyjną organu, dotyczącego naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., w zakresie kwalifikacji stwierdzonej bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji uznając, że w tej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – oczywistym, wyraźnym, rzucającym się w oczy naruszeniu norm ustawowych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że od daty ponownego wpływu akt wraz z odwołaniem do organu odwoławczego (25 października 2013 r.) do daty wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji (24 kwietnia 2014 r.) Kolegium nie podjęło żadnej czynności by rozpoznać przedmiotowe odwołanie, zatem rację ma Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do kilkukrotnego przekroczenia ustawowego terminu do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym – terminu jednego miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.).
Podnieść bowiem należy, że ocena czasookresu trwania stanu bezczynności następuje na datę orzekania przez Sąd, a nie na datę wniesienia skargi, jak argumentuje Kolegium. Poza tym rację ma Sąd pierwszej instancji, że w takiej sytuacji jaka nastąpiła w niniejszej sprawie, a więc w sytuacji powrotu sprawy do organu do załatwienia na skutek kontroli legalności wydanego uprzednio aktu administracyjnego, sprawa taka winna zostać rozpoznana bez zbędnej zwłoki, poza kolejnością, a nie – jak tłumaczy to Kolegium, zgodnie z kolejnością wpływu. Nie bez znaczenia jest bowiem fakt, że przedmiotowe odwołanie z dnia 27 września 2010 r. dotyczy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 września 2010 r., a organ nawet nie poinformował strony o przyczynach przekroczenia terminu, do czego obligował go przepis art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Należy też tu pamiętać, że późniejsze postępowanie przed WSA i NSA było li tylko wynikiem wydania przez SKO postanowienia w którym organ uznał (jak się ostatecznie okazało błędnie) niedopuszczalność odwołania Spółdzielni z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego po stronie Spółdzielni.
Powyższe okoliczności wskazują nie tylko na naruszenie przez Kolegium ww. przepisów prawa, ale takie działanie organu godzi w sposób oczywisty w zasadę szybkości postępowania o której mowa w art. 12 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wskazane wyżej okoliczności, w tej konkretnej sprawie, uzasadniają akceptację rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji co do kwalifikacji bezczynności jakiej dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem twierdzenia organu, że Sąd nie wskazał na okoliczności przemawiające za przyjęciem rażącego naruszenia prawa przy ocenie charakteru bezczynności w tej sprawie uznać należy za nieusprawiedliwione.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie przez Sąd, że "zaniechanie rozpoznania odwołania doprowadziło do kilkukrotnego przekroczenia miesięcznego terminu rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a." (str. 4 i 5 skargi kasacyjnej). Jak już wyżej wskazano Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie mamy do czynienia z kilkukrotnym przekroczeniem miesięcznego terminu o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. – akta sprawy administracyjnej zostały Kolegium zwrócone w dniu 25 października 2013 r., a na datę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, tj. 24 kwietnia 2014 r. sprawa nie została jeszcze załatwiona.
Warto tu wskazać, że takie same stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej bezczynności SKO w Gdańsku w rozpoznaniu odwołania innego uczestnika tego samego postępowania administracyjnego w okolicznościach takich samych jak w niniejszej sprawie (wyrok z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2079/14).
Mając na uwadze powyższe za niezasadne należy uznać podniesione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty. To zaś skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego od Kolegium na rzecz Spółdzielni orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.