Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2936/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem w bryle każdego budynku oraz dwóch budynków gospodarczych służących do przechowywania pasz i maszyn rolniczych w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gmina O., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. K., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na nieuzasadnionym nieuwzględnieniu skargi od postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], mimo naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
- 2. prawa materialnego w postaci naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia nr 39 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 27 września 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. U. Woj. Warm.-Mazur. z 2005 r. Nr 178, poz. 2615) poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten został uchylony poprzez § 8 uchwały nr XXXIX/838/18 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...];
- 3. prawa materialnego w postaci naruszenia art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez traktowanie zakazów wskazanych w rzeczonym przepisie w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie parku, a nie do całości chronionego obszaru.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania za drugą instancję, w szczególności kosztów profesjonalnego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że planowane zagospodarowanie terenów nie naruszy obowiązujących, tak w dacie orzekania przez organy obu instancji, jaki i obecnie, na terenie Parku Krajobrazowego [...], zakazów. Skarżąca podkreśliła, że na przedmiotowym terenie (działka nr [...]), znajdowało się już siedlisko, a roślinność wyrosła tam obecnie jest roślinnością, która pojawiła się samoczynnie po okresie użytkowania siedliska.
Skarżąca kasacyjnie dodała, że rozporządzenie nr 39 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 27 września 2005 roku w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. U. Woj. Warm.-Mazur. z 2005 r. Nr 178, poz. 2615), którego przepisy stosuje Sąd wojewódzki, zostało uchylone poprzez § 8 uchwały nr XXXIX/838/18 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł więc swoje orzeczenie na nieobowiązujących przepisach prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organy, m.in. na podstawie przeprowadzonej [...] marca 2018 r. wizji terenowej, ustaliły, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego [...]. Przedmiotowa działka porośnięta jest drzewami, których usunięcie (choćby w części) będzie konieczne dla realizacji inwestycji. Jednocześnie w ewidencji gruntów działka ta występuje jako grunty orne – RV, RVI, oraz grunty zadrzewione i zakrzewione – Lz. W trakcie prowadzonego postępowania dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że działka ta jest zadrzewiona, a projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dopuszcza lokalizację obiektów budowlanych w obrębie terenu porośniętego drzewami. Teren działki (o powierzchni 1,7150 ha), podobnie jak teren sąsiednich działek nr [...], nr [...] i nr [...], porośnięty jest drzewami (sztucznie nasadzony las), wśród których dominują głównie modrzew, świerk, sosna, buk i brzoza. Podszyt stanowią młode podrosty (m.in. drzew liściastych), zaś wiek lasu określa się na ok. 20 lat. Ponadto na terenie przedmiotowej działki stwierdzono fragment zniszczonego siedliska.
W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został dokładnie ustalony, a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej, dotyczących zarówno ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i gwarancji procesowych strony.
Niezasadny był też zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia nr 39 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 27 września 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...], "Dz. U. Woj. Warm.-Mazur. z 2005 r. Nr 178, poz. 2615" (powinno być: Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2005 r. Nr 140, poz. 1651). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepis ten obowiązywał w dniu wydania zaskarżonego postanowienia ([...] sierpnia 2018 r.). Przywołana uchwała Nr XXXIX/838/18 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...], w § 8, uchyliła ww. rozporządzenie, ale dopiero [...] października 2018 r.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 45 ustawy o ochronie przyrody, przypomnieć trzeba, że przepis ten dzieli się na ustępy, a te na punkty. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. W przypadku zaskarżenia postanowienia/decyzji nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego poszukiwanie, zestawianie uzasadnienia skargi kasacyjnej, stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien więc odnosić się do konkretnej jednostki redakcyjnej ze wskazaniem, czy przepis został naruszony poprzez zastosowanie lub niezastosowanie. Tych wymogów nie spełnia ww. zarzut.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] maja 2022 r.