Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 849/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 17 października 2013 r., nr... w przedmiocie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. A. i K. Z., ówcześni właściciele lokalu nr... w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P.... w M. wnieśli o wszczęcie i przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postępowania administracyjnego w sprawie szeregu inwestycji w położonym w tym samym budynku lokalu mieszkalnym nr... zajmowanym przez J. i L. G. W związku z powyższym wnioskiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia 22 listopada 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przez J. i L. G. w lokalu nr... przy ul. P.... w M., a polegających na rozbiórce pieców akumulacyjnych kaflowych, budowie instalacji grzejnikowej podłączonej do kotła gazowego zainstalowanego w łazience, budowie w pokoju kominka z zamkniętym wkładem kominkowym wraz z instalacją rozprowadzającą ciepłe powietrze w lokalu oraz wykonaniu łącznika w poziomie strychu z rury stalowej pomiędzy łazienką lokalu nr..., a przewodem kominowym w sąsiednim kominie wraz z obudową z płyt OSB.
W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 16 maja 2013 r., nr... nałożył na J. G. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznej, oceniającej pod względem technicznym zastosowane wyroby budowlane oraz zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane obejmujące wykonanie w lokalu nr..., po rozbiórce akumulacyjnych pieców kaflowych, kominka z zamkniętym wkładem kominkowym, z instalacja rozprowadzającą ciepłe powietrze w mieszkaniu, z wyłączeniem wentylacji pomieszczenia pokoju kominkiem do przewodu kominkowego oraz instalacji grzejnikowej z czynnikiem grzewczym wodnym, podłączonej do kotła gazowego zainstalowanego w łazience.
Nakładając powyższy obowiązek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. orzekł nadto, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ekspertyza powinna wskazywać sposób ich likwidacji.
Jako podstawę prawną powyższego postanowienia organ I instancji wskazał art. 81c ust. 2, ust. 3, ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zm.).
W uzasadnieniu swojego orzeczenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał, że w latach 2009-2010 w lokalu nr... jego właścicielka J. G. przebudowała system ogrzewania poprzez rozbiórkę pieców kaflowych, montaż kominka i wykonanie instalacji grzewczej z wykorzystaniem ciepła z kominka rozprowadzanego po mieszkania nr... w instalacji zamocowanej pod stropem lokalu oraz wykonanie drugiej instalacji grzewczej grzejnikowej z wykorzystaniem wody ogrzewanej w kotle gazowym zainstalowanym w łazience a także wykonanie robót instalacyjnych związanych z realizacją dodatkowej wentylacji pomieszczenia łazienki w lokalu nr... tj. wykonanie łącznika w poziomie strychu pomiędzy pomieszczeniem łazienki, a przewodem kominowym w drugim kominie murowanym oraz wykonaniu zabezpieczenie tego łącznika obudowa z płyt OSB.
Dalej organ I instancji wskazał, że inwestor posiadał wprawdzie projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 10 listopada 2009 r., jednakże projektem objęto wyłącznie roboty budowlane związane z rozbudową instalacji gazowej, bez uwzględnienia instalacji centralnego ogrzewania. Ponadto ustalono, że wentylacja łazienki została wykonana nieprawidłowo, w sposób sprzeczny z § 141 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ pomieszczenie łazienki lokalu nr... zostało podłączone do przewodu kominowego, który już był wykorzystany do wentylacji łazienki sąsiedniego lokalu mieszkalnego nr... Według ustaleń organu I instancji roboty budowlane związane z wykonaniem instalacji grzejnikowej podłączonej do kotła gazowego zainstalowanego w łazience oraz budowa kominka z zamkniętym wkładem kominkowym w lokalu nr... wraz z instalacją rozprowadzającą ciepło, stanowiły przebudowę, (w wyniku wykonania tych robót zmienione zostały parametry użytkowe i techniczne budynku), która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Co za tym idzie brak wymaganego pozwolenia stanowił naruszenie przepisów art. 28 Prawa budowlanego i uzasadniał prowadzenie procedury naprawczej określonej w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Dalej organ I instancji wskazał, iż przed podjęciem rozstrzygnięcia zobowiązany jest zbadać czy przedmiotowe roboty budowlane związane z przebudową instalacji grzewczej i wentylacyjnej zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ stwierdził, że J. G. jako inwestor nie posiadała projektu budowlanego, w którym projektant mógłby przeanalizować możliwości techniczne kominka pod kątem jego dopuszczalnej mocy cieplnej, uzależnionej od kubatury pomieszczenia oraz prawidłowość wykonania wentylacji. Zarówno brak projektu budowlanego jak też brak nadzoru osób uprawnionych przy wykonywaniu powyższych prac rodziły zdaniem organu uzasadnione wątpliwości w zakresie oceny prawidłowości ich wykonania.
Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał na niespójność protokołów kominiarskich w zakresie faktycznego podłączenia pomieszczeń lokalu nr... do przewodu kominowego nr...
Powyższe skutkowało w ocenie organu nadzoru budowlanego I instancji koniecznością oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, prawidłowości ich wykonania pod kątem technicznym i sztuki budowlanej oraz zastosowania odpowiednich materiałów budowlanych w trybie oceny technicznej wykonanej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 16 maja 2013 r. w terminie prawem przewidzianym wniosła samodzielnie J. G. zarzucając naruszenie wszelkich praw i norm administracyjnych i społecznych oraz praw cywilnych. W obszernym uzasadnieniu środka odwoławczego J. G. przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w tej i innych sprawach prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego, w których jest stroną i zakwestionowała rzetelność działania organu nadzoru budowlanego w tych sprawach oraz zakwestionowała dopuszczalność zainicjowania postępowania dotyczącego robót w jej samodzielnym lokali mieszkalnym ma wniosek sąsiadów. Podniosła nadto, iż jej kominek połączony został do przewodów kominowych prawidłowo w miejsce wczesnej istniejącego pieca kaflowego, a wszelkie prace w jej lokalu związane z podłączeniem do grzejnikółw do pieca centralnego ogrzewania wykonał wskazany przez nią w zażaleniu profesjonalny podmiot.
Po rozpoznaniu zażalenia P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 października 2013 r., nr... orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w zakresie nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części obejmującej wyznaczenie terminu do przedłożenia ekspertyzy i wyznaczył nowy termin jej przedłożenia do dnia 31 grudnia 2013 r.
W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ II instancji przytoczył treść art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wskazując, że art. 81c Prawa budowlanego stanowi kompleksową regulację procedury nakładania na uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządcy obiektów budowlanych obowiązków dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nadto organ odwoławczy wskazał na art. 81c ust. 4 tej ustawy, który przewiduje, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz, organ może zlecić wykonanie tych ocen na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W świetle powyższych uregulowań obowiązek wykonania ekspertyzy w pierwszej kolejności spoczywa na inwestorze.
Dalej P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie wątpliwości organu I instancji związane były zarówno z brakiem projektu budowlanego, którego zadaniem jest przedstawienie sposobu wykonania przedmiotowych robót budowlanych dotyczących realizacji kominka wraz z instalacją rozprowadzającą ciepło oraz sposób wentylowania pomieszczenia, w którym znajduje się kominek, jak również prawidłowość zastosowanych materiałów budowlanych oraz prawidłowość wykonania instalacji grzewczej. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się cztery protokoły z okresowej kontroli kominowej: opinia kominiarska nr... z 28 września 2009 r. i nr... z dnia 20 listopada 2009 r. sporządzona przez R. S., opinia kominiarska nr... z dnia 8 marca 2011 r. sporządzona przez G. M. oraz protokół nr... z 31 marca 2011 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych, sporządzony przez Z. F. Z tego ostatniego protokołu wynika między innymi zalecenie "przeniesienia wentylacji pralni w wolny przewód nr 9 oraz potrzeba udrożnienia przewodu nr 18". Natomiast zgodnie z protokołem nr... z dnia 23 kwietnia 2012 r. kominiarza D. G. sprawdzone przewody kominowe dymowe i spalinowe wentylacyjne i podłączenia w lokalach nr...,...,... nie budzą zastrzeżeń. Porównując powyższe opinie kominiarskie organ zauważył rozbieżności dotyczące możliwości podłączeń urządzeń grzewczych do poszczególnych przewodów.
W świetle powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych, stanowiącego przesłankę nałożenia na inwestora tych robót budowlanych obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zadaniem ekspertyzy, będącej opracowaniem wykonanym na podstawie oględzin, badań, pomiarów czy obliczeń jest przedstawienie oceny rzeczywistego stanu wykonanych robót budowlanych. Wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej powinny przedstawiać ocenę prawidłowości ich wykonania z uwzględnieniem zarówno przepisów technicznych jak i sztuki budowlanej. W konsekwencji ekspertyza winna wskazywać albo akceptację wykonanych robót i możliwość użytkowania instalacji, bądź zawierać opis nieprawidłowości i zalecenia dotyczące sposobu wykonania koniecznych napraw. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, ma na celu uzupełnienia materiału dowodowego umożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jeśli ekspertyza wykaże nieprawidłowości, organ podejmując rozstrzygnięcie wskaże jakie konkretne roboty należy wykonać aby doprowadzić je do stanu zgodnego z przepisami.
Natomiast jeśli okaże się, że roboty budowlane (mimo że wykonane samowolnie) zostały wykonane prawidłowo, organ dokona ich legalizacji orzekając o braku podstaw do wykonania określonych czynności w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się J. G., która wywiodła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie go w całości.
W uzasadnieniu skargi J. G. w pierwszej kolejności zakwestionowała uznanie sąsiadów za stronę przedmiotowego postępowania, które dotyczy robót wykonanych w jej mieszkaniu. Podniosła dalej, że we wszystkich czterech mieszkaniach znajdujących się budynku były piece i we wszystkich instalacja grzewcza została przerobiona, zatem postępowanie powinno dotyczyć wszystkich lokali. Wskazał, że organ odwoławczy bezzasadnie stwierdził, że wentylacja łazienki została wykonana nieprawidłowy, gdyż pomieszczenie łazienki lokalu nr... zostało podłączone do przewodu kominowego, który już był wykorzystywany do wentylacji łazienki sąsiedniego lokalu mieszkalnego nr... Pomieszczenie łazienki lokalu nr... zostało podłączone do wentylacji, która znajdowała się w tym lokalu zgodnie z pozwoleniem oraz projektem. Instalacja istniała od wybudowania budynku.
Nadto skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów jakie przywołała w odwołaniu dotyczących tego, że właściciele lokalu nr... podłączyli się do wentylacji kuchennej wszystkich 4 lokali mieszkalnych, zatajenia faktu niedopuszczania do przeglądu w 2012 r., oraz oparciu się na prywatnych opiniach kominiarskich właścicieli lokalu nr...
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 849/13 oddalił skargę J. G. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną kontrolowanego postanowienia jest przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie wydane na tej podstawie ma charakter dowodowy co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany. Organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do skorzystania z tego przepisu jedynie w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w kontrolowanej sprawie wątpliwości te wynikają ze stanu budynku, który jest użytkowany przez cztery rodziny, zaś budzący wątpliwości sposób podłączenia urządzeń grzewczych skarżącej do przewodu kominowego powoduje, że realne jest zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkających w budynku osób. W tym zakresie, w ocenie Sądu I instancji, zakres ekspertyzy jest przez organ sprecyzowany właściwie, bowiem z uwagi na występowanie rozbieżności pomiędzy opiniami kominiarskimi nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie czy istnieją podstawy do nakazywania inwestorowi wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem czy też nie ma takiej konieczności.
Sąd I instancji podkreślił, że po dostarczeniu ekspertyzy organ będzie dysponował materiałem dowodowym, który umożliwi mu ocenę zasadności działań zmierzających do doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego i wydania decyzji. Wnioski z ekspertyzy będą bowiem stanowiły podstawę do dalszego postępowania z przedmiotowymi wykonanymi robotami budowlanymi.
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy, a więc mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego zarówno co do zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", jak i wyboru żądania oceny technicznej lub ekspertyzy. Z uwagi na dokonanie w budynku remontu i zmianę w zakresie parametrów wentylacji z uwagi na prawdopodobne podłączenie zainstalowanego kominka do przewodu kominowego wykorzystywanego już przez sąsiadów, żądanie przez organ ekspertyzy, a więc opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę specjalistyczną w ocenie Sądu I instancji było uzasadnione.
Odnosząc się do głównego zarzutu skarżącej, że właściciele lokalu nr... nie powinni być uznani za stronę niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał należy, że zarzut ten jest niezasadny, albowiem stronami niniejszego postępowania są i powinni być wszyscy współwłaściciele budynku położonego w M. przy ul. P...., gdyż przewody kominowe należą do części wspólnych budynku i każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny, wynikający z prawa własności, do uczestnictwa w tym postępowaniu. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowa ekspertyza obejmuje także odprowadzanie dymu do przewodów kominowych będących częścią wspólną, stad też zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, że stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele budynku.
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestionowanie sposobu wykonania robót budowlanych w mieszkaniach innych właścicieli w tym samym budynku nie może mieć wpływu na oceniane rozstrzygniecie, gdyż w tym postępowaniu oceniana jest jedynie kwestia robót wykonanych przez skarżącą, co nie wyklucza odrębnego postępowania w zakresie robót wykonanych przez innych właścicieli w należnych do nich lokalach mieszkalnych, przy czym nie było to jednak przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła w terminie prawem przewidzianym reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika J. G. zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, który pozwoliłby Sądowi I instancji na stwierdzenie, że skarga winna zostać uwzględniona, zaś zaskarżone postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. winno zostać uchylone;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) polegające na bezzasadnym uznaniu, iż zaistniały przesłanki określone w tym przepisie umożliwiające zobowiązanie skarżącej do sporządzenia ekspertyzy technicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej poniesionej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentując podniesione zarzuty wskazano, iż w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku Sąd ten nie przeprowadził prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentacji z postępowania przed organami administracyjnymi. Prawidłowa bowiem ocena tego materiału skutkować powinna uchyleniem zaskarżonego postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 13 marca 2013 r.
Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z art. 89c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
W niniejszej zaś sprawie, nie sposób jest uznać, iż zaistniały przesłanki umożliwiające nałożenie na skarżącą w/w obowiązku, tj. uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu lub wykorzystanych materiałów. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wprost wynika, iż tylko jedna opinia kominiarska wskazała na nieprawidłowości w wentylacji w mieszkaniu skarżącej. Nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, iż sam tylko fakt rozbieżności pomiędzy opiniami kominiarskimi jest wystarczającą okoliczności uzasadniającą nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzenia ekspertyzy określonej w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Wskazać także wyraźnie należy, iż nie znajduje oparcia w zgromadzonych w sprawie dokumentach stwierdzenie, iż "wątpliwości te wynikają ze stanu budynku, który jest użytkowany przez cztery rodźmy, zaś budzący wątpliwości sposób podłączenia urządzeń grzewczych skarżącej do przewodu kominowego powoduje, ze realne jest zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkających w budynku". Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do w/w ustaleń dotyczących zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców przedmiotowego budynku.
Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że tylko kwalifikowane wątpliwości (czyli nie każde, a jedynie będące istotne i uzasadnione) pozwalają organowi nałożyć na stronę obowiązek, a dla poparcia tej tezy przywołał dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 13 grudnia 2012 r, sygn. akt II OSK 1486/11 oraz z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10.
Podsumowując powyższe rozważania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono. Natomiast skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.
Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.
W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.
Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania zauważyć należy, iż nie był trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Zgodnie z pierwszym z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - przyp. NSA), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do samodzielnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu może zatem dojść wprost wtedy, gdy sąd mimo stwierdzenia naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy nie uchyli zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), a więc nie spełnia dyspozycji tej normy prawnej.
Taka sytuacja procesowa nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem Sąd I instancji, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził w kontrolowanej spawie jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Co za tym idzie w rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie stosował i w świetle ocen w nim wyrażonych zastosować nie mógł, a podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. potencjalnie może dojść także wtórnie, wtedy gdy Sad I instancji powinien był stwierdzić naruszenie prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji tego uchylić zaskarżony akt, czego nie zrobił. W takiej jednakże sytuacji, to jest jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza zarzucić sądowi pierwszej instancji, że wadliwie nie uchylił zaskarżonej decyzji i zaakceptował obarczony istotnymi wadami sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, wówczas powinien wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji. Także ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, albowiem błąd w ustaleniu stanu faktycznego sprawy powodowany jest każdorazowo uchybieniami charakterze procesowym.
Takowego wskazania zarówno w zarzutach jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło, albowiem ogranicza się ona w tym zakresie do stwierdzenia, iż w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku Sąd ten nie przeprowadził prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentacji z postępowania przed organami administracyjnymi, a prawidłowa ocena tego materiału skutkować powinna uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz wskazania, że brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do w/w ustaleń dotyczących zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców przedmiotowego budynku.
Skarżący kasacyjnie kwestionuje zatem poczynione przez organy administracji, a zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne sprawy administracyjnej, nie wskazując przy tym skutkiem naruszenia jakich przepisów postępowania było poczynienie takowych wadliwych ustaleń.
Taki sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania nie pozwala na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia. Zarzut kasacyjny powinien bowiem zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wskazać na czym polega to naruszenie oraz jego postać, czy jest to błąd w wykładni, czy w zastosowaniu przepisu. W zakresie naruszenia procedury, dodatkowo, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy przywołać wywód dotyczący istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.
Złożona skarga kasacyjna pozbawiona jest zatem odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania elementów treściowych ją konstytuujących, co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Brak jest bowiem podstaw prawnych dla podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny prób domyślania się w oparciu o wywody zawarte w skardze kasacyjnej, który przepis prawa strona skarżąca kasacyjnie miała na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności jakie przepisy procedury administracyjnej zostały w jej ocenie naruszone przez organy administracji, skutkiem czego było wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów kasacyjnych zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż w sytuacji, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).
Inaczej rzecz ujmując gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów, ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego musi być badany przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji, to jest przy przyjęciu, że budzący wątpliwości sposób podłączenia urządzeń grzewczych skarżącej do przewodu kominowego powoduje, ze realne jest zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkających w budynku.
Ze sposobu sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wyprowadzić należy wniosek, iż strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tego przepisu w jego niewłaściwym zastosowaniu.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie próba ta może być skuteczna podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Jak wynika zaś z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się między innymi w błędnym ustaleniu, że w sprawie zaistniały przesłanki umożliwiające nałożenie na J. G. obowiązku dostarczenia w określonym terminie ekspertyzy, w sytuacji gdy tylko jedna opinia kominiarska wskazała na nieprawidłowości w wentylacji w mieszkaniu skarżącej oraz w ustaleniu, że budzący wątpliwości sposób podłączenia urządzeń grzewczych skarżącej do przewodu kominowego powoduje realne zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkających w budynku. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie pod pozorem zarzutu naruszenia prawa materialnego, usiłuje zatem zakwestionować poczynione przez organy administracji i Sąd I instancji ustalenia faktyczne. Ustalenie czy sposób podłączenia urządzeń grzewczych skarżącej do przewodu kominowego powoduje realne zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkających w budynku oraz czy faktycznie istnieją wątpliwości co do nieprawidłowości w wentylacji w mieszkaniu skarżącej są niewątpliwie elementem stanu faktycznego.
Jeżeli zatem strona skarżąca chciała podważyć te okoliczności, to winna w zarzutach skargi kasacyjnej powołać stosowne przepisy postępowania (w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego) i wykazać wpływ ich naruszenia na wynik sprawy. Zgłoszony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego posiada zatem w tym zakresie faktycznie charakter procesowy, przy jednoczesnym braku wskazania przepisów proceduralnych, skutkiem naruszenia których miałoby być wadliwe ustalenie stanu faktycznego, co oznacza, iż nie mógł on zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za uzasadniony.
Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy w świetle wskazanej wyżej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości, tak co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, jak i przede wszystkim stanu technicznego budynku zaistniałego w następstwie zrealizowanych przez J. G. robót budowlanych obejmujących wykonanie kominka z zamkniętym wkładem kominkowym z instalacją rozprowadzającą ciepłe powietrze w mieszkaniu i z włączeniem wentylacji pomieszczenia pokoju z kominkiem do przewodu kominowego oraz instalacji grzejnikowej z czynnikiem grzewczym wodnym, podłączonej do kotła gazowego zainstalowanego w łazience.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samowolne podłączenie nowowybudowanych urządzeń grzewczych do przewodu kominowego budynku powodować może zagrożenie dla życia i zdrowia zamieszkałych w tym budynku, zarówno w lokalu skarżącej, jak i pozostałych lokalach, tym bardziej, że jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym w szczególności z opinii kominiarskich, istotne wątpliwości budzi drożność przewodów kominowych w tymże obiekcie. Zauważyć także należy, iż zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi dopatrywać się można nie tylko w samowolnym podłączeniu urządzeń grzewczych do określonego przewodu kominowego, lecz także – na co trafnie wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji – w wykorzystaniu do wentylacji pomieszczenia łazienki w lokalu skarżącej, w którym zainstalowany jest kocioł grzewczy przewodu kominowego, który jest już wykorzystywany do wentylacji łazienki sąsiedniego lokali mieszkalnego.
Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność podnoszona w toku postępowania administracyjnego przez inwestora, iż nowe urządzenie grzewcze, to jest kominek z zamkniętym wkładem kominkowym podłączone zostało do przewodu kominowego, do którego uprzednio podłączony był rozebrany piec kaflowy. Zauważyć bowiem należy, iż to właśnie ta dokonana bez wymaganego pozwolenia na budowę przebudowa lokalu obejmująca między innymi rozbiórkę pieców kaflowych, wykonanie kominka wraz instalacja rozprowadzająca ciepłe powietrze w mieszkaniu o instalacji grzejnikowej podłączonej do kotła gazowego zainstalowanego w łazience uzasadniała wszczęcie w sprawie postępowania legalizacyjnego, którego elementem jest między innymi ocena prawidłowości wykonanych robót budowlanych i jakości zastosowanych materiałów budowlanych i wpływu tych prac na stan techniczny budynku jako całości. Oczywistym jest przy tym, iż choć samo przeprowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia jest niewystarczającą przesłanką do nałożenia na stronę postępowania obowiązku dostarczenia sporządzonej na własny koszt ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, to w realiach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego wskazały na omówione powyżej okoliczności, które pozwoliły na stwierdzenie, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonanych robot budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego
Reasumując za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie zachodziły uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonanych robot budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego, co uzasadniało nałożenie przez organ nadzoru budowlanego na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej o określonej w postanowieniu z dnia 16 maja 2013 r. treści.
Ze względu na specyfikę sprawy dotyczącej między innymi prawidłowości funkcjonowania instalacji wentylacyjnych i kominowych w następstwie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych oraz realny charakter potencjalnego zagrożenia dla życia ludzi i rozbieżność uzyskanych opinii kominiarskich uznać przy tym należy, iż organy nadzoru budowlanego nie były w stanie samodzielnie usunąć zaistniałych wątpliwości posługując się posiadaną wiedzą i innymi przewidzianymi przez prawo środkami.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.