Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 27/18, na skutek skargi Województwa [...] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., którym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa stwierdzono nieważność w zakresie słów "z dniem 30 kwietnia 2018 r.", uchwały Zarządu Województwa [...] z [...] października 2017 r., nr [...], o powołaniu z dniem 30 kwietnia 2018 r. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska i w uwzględnieniu wniosku Wojewody [...], M. H. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...].
Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uznał, że objęta nim uchwała Zarządu Województwa [...] istotnie naruszała art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy powołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej powinno nastąpić zgodnie z wnioskiem wojewody. Co prawda, jak dalej wyjaśnił, Wojewoda [...] we wniosku o powołanie nie wskazał terminu powołania, ale nie sposób uznać, aby miało to być ponad sześć miesięcy od złożenia wniosku o powołanie. W ocenie Wojewody określona w uchwale Zarządu Województwa [...] data powołania nie odzwierciedla woli Wojewody. Ponadto Wojewoda stwierdził, że w razie, gdy we wniosku o powołanie nie wskazano daty powołania, to powołanie powinno nastąpić z dniem podjęcia w tej sprawie uchwały.
W skardze Województwo [...], zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, twierdziło, że z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że wojewoda posiada jedynie uprawnienie do wskazania osoby, którą należy powołać do zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, nie posiada zaś kompetencji do wskazywania terminu, w jakim ma nastąpić to powołanie. Uprawnienie do określenia terminu powołania, zdaniem skarżącego Województwa, przysługuje zarządowi województwa, który może ten termin dowolnie kształtować, biorąc pod uwagę potrzebę prawidłowego funkcjonowania wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda [...] nie wykazał, aby przy podejmowaniu uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, doszło do istotnego naruszenia prawa, co pozwalałoby na stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Stwierdził, że stanowiący podstawę uchwały art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska nie precyzuje ani kryteriów powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, ani innych warunków tego powołania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z przepisu tego jedynie wynika, że powołanie następuje na wniosek wojewody oraz że akt powołania powinien zostać podjęty w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wniosku wojewody w tym przedmiocie.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że żaden przepis ustawy nie określa daty, z jaką ma być powołany zarząd wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Stwierdził też, że z mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa nie da się wyprowadzić wniosku, aby powołanie członków tego zarządu miało nastąpić z konkretną datą lub też z upływem określonego terminu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 400j ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska powołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu Kodeksu pracy, zaś stosownie do art. 682 § 1 tego aktu stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji przyjął, że od uznania wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zależy, czy akt powołania członków zarządu funduszu będzie zawierał określenie daty z jaką powołanie nastąpi, czy też nie będzie wskazywał żadnej daty.
Ponadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że dwoistość skutków prawnych aktu powołania (skutki z zakresu prawa administracyjnego oraz prawa pracy) daje podstawy do interpretacji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska w zakresie słów "zgodnie z tym wnioskiem" w ten sposób, że zarząd województwa w terminie siedmiu dni od otrzymania wniosku wojewody jest zobowiązany do powołania wyłącznie wskazanej we wniosku osoby na wskazaną funkcję, przy czym w akcie powołania może określić datę, z jaką nastąpi nawiązanie stosunku pracy albo może takiej daty nie wskazywać. Sąd pierwszej instancji także uznał, że odmówienie zarządowi województwa prawa do określenia terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania naruszałoby konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd przy tym dodał, że gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał datę podjęcia aktu powołania zrównać z dniem powołania, wykluczając przy tym możliwość ustalenia dnia powołania przez zarząd województwa w uchwale podejmowanej na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska to dałby temu wyraz w odpowiednio zredagowanym przepisie, czego nie uczynił.
W końcu stwierdził, że określenie w objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale Zarządu Województwa [...] terminu powołania na dzień 30 kwietnia 2018 r. nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, a zatem nie dawało podstaw do stwierdzenia jej nieważności w tej części.
W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zarzucił naruszenie:
- - art. 148 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszało prawa,
- - art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, a także w zw. z art. 400j ustawy Prawo ochrony środowiska oraz w zw. z art. 682 § 1 k.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarząd województwa w terminie 7 dni od otrzymania wniosku wojewody jest zobowiązany do powołania na funkcję członka zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wyłącznie wskazanej we wniosku osoby, przy czym w akcie powołania może dowolnie i samodzielnie określić datę z jaką powołanie nastąpi.
W ocenie skarżącego kasacyjnie powołane przepisy prawa materialnego powinny być wykładane w ten sposób, że zarząd województwa jest związany wnioskiem wojewody o powołanie, zaś w razie, gdy w tym wniosku nie zostanie określony dzień powołania (nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania) powołanie powinno nastąpić z dniem doręczenia aktu powołania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie taka wykładnia przytoczonych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa materialnego jest uzasadniona celami regulacji, której są one częścią, mianowicie zapewnieniem sprawnego funkcjonowania zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, szybkiej i sprawnej zmiany członków tych zarządów przez zmniejszenie ich liczby i ograniczenie kosztów funkcjonowania.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto w każdym z tych przypadków wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżące Województwo [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Istota sprawy sprowadza się do stosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 1888). W szczególności tego, czy stosując ten przepis można także stosować art. 682 § 1 k.p. w zakresie, w którym zezwala on podmiotowi powołującemu na określenie w powołaniu terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Wątpliwości co do stosowania powołanego przepisu powstały dlatego, że zgodnie z art. 400j ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) powołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej przez zarząd województwa stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy.
W związku z tym, co do zasady, do tego powołania stosuje się przepisy od art. 68 do art. 72 k.p., w tym art. 682 § 1, w którym stanowi się, że stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca odróżnia sam akt powołania od nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania oraz że co do zasady przyznaje podmiotowi uprawnionemu do powołania prawo do określenia terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że art. 682 § 1 k.p.a. ma zastosowanie także w przypadku powołania dokonywanego przez zarząd województwa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że brak przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 682 § 1 k.p., inaczej regulującym ustalone w nim zasady, polegające na tym, że stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu albo – gdy tego terminu nie określono – w dniu doręczenia powołania. W szczególności nie jest takim przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska. W ocenie NSA, racjonalny ustawodawca, mając świadomość, że powołanie przez zarząd województwa członków wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu Kodeksu pracy, co wyraźnie wynika z art. 400j ust. 3 Prawa ochrony środowiska, w celu przełamania zasad wynikających z art. 682 § 1 k.p. musiałby użyć wyraźnych sformułowań odnoszących się do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania w innych terminach niż określonych w tym przepisie.
Inaczej mówiąc, ustawodawca powinien był wyraźnie wskazać w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska na przykład, że art. 682 § 1 k.p. w zakresie możliwości określenia terminu nawiązania stosunku pracy nie stosuje się. Wówczas dopiero uzasadnione byłoby stanowisko skarżącego kasacyjnie, według którego powołanie powinno nastąpić z dniem doręczenia aktu powołania.
Ponadto, w ocenie NSA, żadne racjonalne względy nie przemawiają za tym, aby art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska miał być wykładany w sposób, który nie uwzględnia wszystkich norm wynikających z art. 682 § 1 k.p., w szczególności normy, która zezwala powołującemu na określenie terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Taka wykładnia nie jest zwłaszcza uzasadniona, jak się wskazuje w skardze kasacyjnej, koniecznością szybkiej wymiany członków zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, gdyż nie wiadomo jakie racje stają za "szybką wymianą".
W ocenie NSA, bardziej racjonalne ze względów organizacyjnych jest pozostawienie podmiotowi uprawnionemu do powoływania i tym samym do odwoływania członków tego rodzaju organu, pewnego marginesu uznania w określeniu terminu, w którym ma nastąpić zmiana na stanowiskach członków zarządu.
Zasadny jest też argument Sądu pierwszej instancji, według którego odmówienie zarządowi województwa prawa do określenia terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania naruszałoby konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Można dodać, że przyjęcie, iż zarząd województwa jest zobowiązany do tego, aby powołać osobę wskazaną we wniosku wojewody, bez możliwości określenia terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania sprawiałoby, iż przepis powierzający organowi jednostki samorządu terytorialnego powoływanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest jedynie pozorem zlecenia jednostce samorządu terytorialnego zadania. Skoro ustawodawca zdecydował się, aby to zarządowi województwa powierzyć powoływanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, to musiał zakładać, że to zadanie będzie miało realne znaczenie, a nie stanowiło jedynie pozór zlecenia zadania organowi jednostki samorządu terytorialnego.
To wszystko, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, przemawia za tym, że zarząd województwa, powołując na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest uprawniony na podstawie art. 682 § 1 k.p. w zw. z art. 400j ust. 3 Prawa ochrony środowiska określić w akcie powołania termin nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania.
Zastrzec jednakże należy, że określając ten termin zarząd województwa nie jest niczym nieograniczony. Termin ten musi być racjonalnie uzasadniony i przede wszystkim nie może powodować tego, że z kolei uprawnienia wojewody do wskazania osób, które mają zostać powołane do zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej będą jedynie iluzją. W związku z tym wskazać należy, że Województwo [...] w skardze twierdziło, iż określenie terminu nawiązania stosunku pracy w uchwale, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jest usprawiedliwione względami organizacyjnymi, zaś skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej tego stwierdzenia nie zakwestionował. Nie zachodzi też w sprawie oczywiste wykorzystanie uprawnienia zarządu województwa do określenia terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania do pozbawienia wojewody uprawnień przysługujących mu w procesie powoływania członków zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, gdyż przy braku jakichkolwiek przeciwnych argumentów ze strony skarżącego kasacyjnie nie można wykluczyć, że sześciomiesięczny termin nawiązania stosunku pracy jest uzasadniony względami organizacyjnymi.
Na intencję obejścia prawa przez Zarząd Województwa [...] może wprawdzie wskazywać powołana w skardze kasacyjnej uchwała tego organu z [...] kwietnia 2018 r., którą termin nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania określony w uchwale, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, na 30 kwietnia 2018 r., "przesunięto" do 30 kwietnia 2019 r. Jednakże argument nadużycia prawa, bądź zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 682 § 1 k.p. w zw. z art. art. 400j ust. 3 Prawa ochrony środowiska przez zastosowanie w sposób niezgodny z celem tych przepisów może być rozważany w ewentualnym postępowaniu dotyczącym tej uchwały z [...] kwietnia 2018 r.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 682 § 1 k.p. w zw. z art. 400j ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także zarzut naruszenia art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) nie są zasadne.
W tym stanie rzeczy, skoro podstawy kasacyjne okazały się niezasadne, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a Województwo [...], w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.