Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D.L. i M.L. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie ochrony przyrody.
Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2000 r. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Katowicach, po rozpatrzeniu wniosku A.K., zezwolił na nieodpłatne usunięcie 17 sztuk drzew: gatunek lipa szerokolistna (11 sztuk) i sosna czarna (6 sztuk) oraz 36,7 m2 krzewów: żywotnik zachodni (odmiana kolumnowa i odmiana kulista), jałowiec sawina, tawuła drobna, berberys Thunberga, irga pomarszczona – z terenu działki nr [...].
Pismem z dnia 14 maja 2009 r. Prezydent Miasta Racibórz powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia z terenu działek nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), drzew i krzewów gatunku berberys Thunberga, bez czarny i klon pospolity.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent Miasta Racibórz orzekł o wymierzeniu skarżącym administracyjnej kary pieniężnej w łącznej wysokości 162.934,13 zł za usunięcie bez zezwolenia drzew i krzewów gatunków z działek nr 4515/67 i 4516/67 klon pospolity, berberys Thunberga o pow. 5,75 m2, bez czarny o pow. 3 m2, trzypniowy klon pospolity, bez czarny o pow. 1,5 m2 oraz berberys Thunberga o pow. 24,9 m2. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody") oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni za rok 2009 (M.P. Nr 82, poz. 725).
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że działka nr [...], stanowi własność skarżących, zaś działka nr [...] jest w ich posiadaniu na podstawie umowy użyczenia zawartej z M.B. w dniu 23 marca 2009 r.
Zdaniem organu I instancji, odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia ponoszą skarżący, a nie – wykonawca robót działający na ich zlecenie. W ocenie organu I instancji, bez znaczenia jest fakt udzielenia zezwolenia na wycinkę na mocy decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z dnia [...] marca 2000 r., bowiem decyzja ta jest bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu prawnego nieruchomości. Karę powiększono o 100% z uwagi na fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, jednak uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie z uwagi na brak wyjaśnienia metody ustalania wielkości obwodu pnia drzewa celem obliczenia administracyjnej kary pieniężnej oraz pominięcie w postępowaniu pełnomocnika skarżących. Organ odwoławczy uznał również za celowe, rozważenie, czy zmiana stanu prawnego, dokonana ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 119, poz. 804) ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na wiek usuniętych drzew i krzewów.
Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że istota sporu dotyczy skutków prawnych decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z dnia [...] marca 2000 r. mocą której udzielono A.K. zezwolenia na nieodpłatne usunięcie drzew i krzewów z terenu działki nr [...].
Po wydaniu tej decyzji stan prawny nieruchomości uległ zmianie. Działka uległa bowiem podziałowi na cztery działki, m.in. nr [...], która stanowi współwłasność skarżących oraz działkę nr [...], będącą w ich posiadaniu na podstawie umowy użyczenia. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy administracji nie poczyniły ustaleń faktycznych, co do daty usunięcia drzew i krzewów z terenu tych działek, lecz wydaje się, że nastąpiło to w 2009 r. Nie jest też kwestionowany fakt, że to skarżący zlecili wycinkę drzew i krzewów z terenu obydwu działek firmie A., legitymując się decyzją z dnia [...] marca 2000 r. i zgodą A.K..
W ocenie Sądu I instancji, skarżący są jej następcami prawnymi jedynie co do działki nr [...], a nie obydwu działek. Ponadto decyzja z dnia [...] marca 2000 r. obejmowała jedynie wymienione w niej drzewa i krzewy. Brak jest natomiast jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że mocą tej decyzji zezwolono na wycinkę wszystkich drzew i krzewów z terenu ówczesnej działki nr [...]. Zgody na wycinkę nie można domniemywać z faktu, że wszystkie objęte zezwoleniem drzewa i krzewy są wymienione w inwentaryzacji z dnia 20 listopada 1999 r. W ocenie Sądu I instancji, można przypuszczać, że pominięcie w inwentaryzacji klonów i bzu czarnego było wynikiem przeoczenia, jednak nie daje to podstaw prawnych do twierdzenia, że ich usunięcie było legalne i nastąpiło na podstawie wymaganego zezwolenia. Od daty wydania decyzji z dnia [...] marca 2000 r. upłynął znaczny czas i w tym okresie stan drzew i krzewów uległ istotnej zmianie z punktu widzenia zasad ochrony przyrody.
Zdaniem Sądu I instancji, nie powinno budzić wątpliwości, że skarżący nie legitymowali się zezwoleniem na usunięcie klonów i bzu czarnego, przy czym w tym względzie miarodajny jest stan prawny z daty wycinki, a więc istotne jest, czy w ówczesnym stanie prawnym z uwagi na wiek drzew i krzewów wymagane było zezwolenie właściwego organu. Udzielenie zgody na wycinkę przez poprzedniego właściciela nieruchomości jest bez znaczenia prawnego.
Sąd I instancji wskazał, że rozważania co do charakteru prawnego decyzji z dnia [...] marca 2000 r. mają znaczenie jedynie w zakresie legalności wycinki krzewów berberysa Thunberga, przy czym w zezwoleniu na jego usunięcie nie podano odrębnie powierzchni tego krzewu, a jedynie łącznie z innymi krzewami, tworzącymi skupinę o pow. łącznej 31 m2.
W ocenie Sądu I instancji, z treści art. 30 § 4 k.p.a. nie wynika wniosek, że decyzja o zezwoleniu na wycinkę drzew dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych. Istotna trudność co do oceny skutków prawnych decyzji z dnia 6 marca 2000 r. wynika z faktu, że jej wydanie nastąpiło pod rządami uchylonej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), która to ustawa nie przewidywała okresu ważności udzielonego zezwolenia. Jednak w prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty, zaś przepis art. 30 § 4 k.p.a. jest regulacją wyjątkową.
Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie praw zbywalnych jest sporne na gruncie prawa administracyjnego. Prawa i obowiązki nabyte w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem Sądu I instancji, charakter danego prawa jako zbywalnego lub niezbywalnego należy ocenić na podstawie treści określonej w przepisach prawa materialnego. Z przepisów tych wynika bowiem, czy dane prawo lub obowiązek może być przeniesione w drodze czynności prawnej na inną osobę czy też przeniesienie tego prawa nie jest dopuszczalne.
Sąd I instancji uznał, że skoro ani ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, pod rządami której zapadła decyzja z [...] marca 2000 r., ani obecnie obowiązująca ustawa o ochronie przyrody, na gruncie której doszło do usunięcia drzew i krzewów, nie przewidują możliwości wydania decyzji o przeniesieniu zezwolenia na wycinkę, to brak przesłanek do przyjęcia, że chodzi o prawo zbywalne w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. Prawa nabyte na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2000 r. nie mają charakteru cywilnoprawnego, bowiem sprzeciwia się temu cel i regulacja w zakresie ochrony przyrody.
W ocenie Sądu I instancji, należy mieć przy tym na względzie, że z uwagi na upływ czasu od udzielenia zezwolenia, w żadnym wypadku nie można też mówić o tożsamości sprawy pod względem faktycznym. Nie podważa takiego rozumowania fakt, że zezwolenie na wycinkę drzew nie wymaga osobistego działania adresata.
Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie jest też poza sporem, że wycinka drzew nie nastąpiła na zlecenie poprzedniego właściciela, lecz skarżących jako posiadaczy obydwu działek. Bez znaczenia jest zatem rozważenie przypadku, gdy po zbyciu nieruchomości poprzedni właściciel dokonuje wycinki drzew, legitymując się udzielonym mu poprzednio zezwoleniem.
Sąd I instancji ponownie wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2000 r. nie obejmowała zezwolenia na wycinkę klonów i bzu czarnego, a jedynie dotyczyła usuniętego z obu działek berberysu, przy czym skarżący jako współwłaściciele działki nr [...] mogą się ewentualnie powoływać na następstwo prawne co do tej nieruchomości, z której usunięto berberys o pow. 5,75 m2. W żadnym zaś przypadku skarżący nie są następcami prawnymi w przypadku działki nr [...], z której dokonano wycinki berberysu o pow. 24,9 m2, bowiem działka ta stanowi własność innych osób. Usunięte drzewa klonu i krzewy bzu czarnego w ogóle nie były zaś objęte decyzją z dnia [...] marca 2000 r.
Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia gwarancji procesowych (pominięcie pełnomocnika strony) oraz nienależyte wyjaśnienie sprawy w zakresie wymiarów drzew i krzewów, stanowiących podstawę wyliczenia kary pieniężnej, obligowało zatem organ odwoławczy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.
W pierwszej kolejności zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 48 ust 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wydane na tej podstawie zezwolenie ma charakter aktu osobowego, a skutki jego obowiązywania są nierozłącznie związane z podmiotem posiadającym tytuł prawny do nieruchomości, z której usuwane są drzewa lub krzewy.
Po drugie, art. 88 ust 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że usunięcia drzew dokonano bez wymaganego zezwolenia.
Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 30 § 4 k.p.a., poprzez podjęcie wykładni tego przepisu, pomimo że nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 16 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew nie pozostaje w obrocie prawnym.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie okoliczności, że "decyzją organu II instancji utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, pomimo że postępowanie wyjaśniające wymagało uzupełnienia w znacznej części".
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszaniem przepisów prawa materialnego.
Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku najistotniejszych kwestii w rozpoznawanej sprawie, a dotyczących charakteru uprawnień wynikających z decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 marca 2000 r. zezwalającej na usuniecie drzew i krzewów.
Po szóste, art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie jest zasadna, chociaż uzasadnienie wyroku jest w części niepełne. Ponadto należy podkreślić, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była tzw. decyzja kasacyjna wydana przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Stąd błędnie sformułowany jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z powodu pominięcia okoliczności, że "decyzją organu II instancji utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, pomimo iż postępowanie wyjaśniające wymagało uzupełnienia w znacznej części", chociaż była to oczywiście decyzja organu odwoławczego uchylająca w całości decyzję organu I instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy.
Z kolei jeżeli w skardze kasacyjnej jednocześnie podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ jest to niezbędne do oceny dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, a następnie ich wykładni.
Dlatego też rozpatrując zarzuty kasacyjne należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 30 § 4 k.p.a. oraz także w związku z art. 16 k.p.a. Należy bowiem stwierdzić, że istotą decyzji kasacyjnej jest właśnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, kiedy rozstrzygnięcie sprawy tak jak w tej sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Ponadto przekazując sprawę organ odwoławczy może określić które okoliczności trzeba wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrzenia sprawy. Stąd Sąd I instancji wbrew zarzutowi kasacyjnemu dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji kasacyjnej pod kątem realizacji wymagań określonych w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Jest bowiem oczywiste, że jedną kluczowych kwestii jest ustalenie czy i w jakim zakresie przedmiotowym decyzja ostateczna Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2000 r. "pokrywa się" w świetle ustaleń faktycznych dokonanych w tej sprawie przez właściwe organy, a poddanych kontroli przez Sąd I instancji, z zakresem przedmiotowym drzew i krzewów usuniętych przez skarżącego kasacyjnie bez wymaganego zezwolenia w świetle dyspozycji art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.
Ponadto drugą kluczową kwestią w tym zakresie wymagającą ustalenia było, czego nie dostrzegł także Sąd I instancji, że nie ustalono stanu faktycznego w tej sprawie w świetle dyspozycji art. 86c w związku z art. 48 ust. 1 i 3 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przepis art. 86c ust. 1 tejże ustawy stanowił bowiem jednoznacznie, że opłatę za usunięcie drzew i krzewów ustala się przy udzielaniu zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Ponadto we wniosku o wydanie zezwolenia należy określić dane dotyczące gatunku drzewa, obwodu jego pnia oraz przeznaczenie terenu, na którym rośnie drzewo, jak i przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa.
Natomiast we wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie krzewów należy określić termin i przyczynę zamierzonego ich usunięcia oraz wielkość powierzchni, z której krzewy zostaną usunięte. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że nie ustalono powyższych przesłanek, w tym także biorąc pod uwagę obowiązek określenia terminu usunięcia drzew i krzewów w takim wniosku. Jest to konieczne dla ustalenia czy nie zostały w tym okresie, tj. do dnia wydania decyzji z dnia [...] maja 2010 r. przez organ I instancji, usunięte określone drzewa i krzewy wymienione w przedmiotowym wniosku, a następnie w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2000 r. Ponadto ustawodawca także w poprzednim stanie prawnym nie unormował kwestii następstwa materialnoprawnego powyższej decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2000 r. nie rozstrzygając czy ma ona charakter rzeczowy, czy też tylko osobisty.
Jednak jest to oczywiste, że właściwy organ nie może jednak w obecnym stanie prawnym i faktycznym, a więc po upływie 10 lat od wejścia w życie decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2000 r., rozstrzygnąć obecnie przedmiotowej sprawy bez wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych. Nie może bowiem być naliczona i wymierzona administracyjna kar pieniężna za ewentualne drzewa i krzewy objęte uprzednim zezwoleniem skierowanym do poprzedniego właściciela które zostały przez niego usunięte lub nie zachowały swojej żywotności jak i których wiek nie przekracza obecnie 10 lat. Stąd chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 i 3 bez powiązania z art. 86c ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Po drugie, ocena zastosowanego w tej sprawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie jest także możliwa bez uprzedniego jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie, co do którego inne wytyczne prawidłowo sformułował Sąd I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. Dlatego też na tym etapie nie jest możliwa prawidłowa kontrola zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, a następnie ich wykładni dokonanej przez właściwe organy. Ponadto błędnie w skardze kasacyjnej oznaczono zarzut dotyczący naruszenia art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ z naruszeniem dyspozycji art. 176 p.p.s.a. nie powołano w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, którego z trzech punktów art. 88 ust. 1 tejże ustawy dotyczy ten zarzut kasacyjny jak i nawet brak jest jego uzasadnienia. Z kolei zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. nie został nawet powiązany z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego.
Po trzecie, oznacza to, że pomimo częściowo niepełnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. odpowiada prawu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.