Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 630/13 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody [...], z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu 7 maja 2012 r. (data wpływu do organu) S. S. złożyła do Prezydenta Miasta M. wniosek o wymeldowanie syna M. S. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w M.. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2012 r. wyżej wymieniona zmieniła wniosek wnosząc o anulowanie zameldowania M. S. z miejsca stałego pobytu. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta M. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] orzekł o anulowaniu czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały M. S. w lokalu mieszkalnym przy ul. Wyspiańskiego 2/28 w Mielcu.
Od tej decyzji odwołanie złożył M. S.. Z uwagi na dokonanie tej czynności z uchybieniem ustawowego terminu Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. (18 kwiecień 2013 r. – data wpływu do Wojewody [...]) M. S. zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] grudnia 2013 r.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] orzekającej o anulowaniu czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały M. S. w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w M..
W podstawie prawnej tego postanowienia organ wskazał art. 58 § 1 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a) w zw. z art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 58 § 1 K.p.a., dotyczący instytucji przywrócenia terminu i wskazał, że w razie uchybienia terminowi należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Równocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności dla której określony był termin.
Wojewoda uznał, że wniosek M. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Twierdzenia o niemożności złożenia odwołania z uwagi na brak wiedzy o konieczności nadania przesyłki przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej lub polskim urzędzie konsularnym, nie mogą zostać uwzględnione, a sam fakt nieznajomości prawa nie jest przeszkodą.
Organ zwrócił uwagę, że nadanie odwołania nie wymaga podjęcia żadnych skomplikowanych czynności i może być dokonane osobiście lub przez pełnomocnika.
W okolicznościach sprawy decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi strony do doręczeń w kraju – E. G. w dniu 6 grudnia 2012 r. Termin na złożenie odwołania upływał w dniu 20 grudnia 2012 r. Tymczasem odwołanie, adresowane do Wojewody, wpłynęło do Urzędu Miasta M. w dniu 28 grudnia 2012 r. (data wpływu do organu). Z tej przyczyny dokonanie czynności wniesienia odwołania organ uznał za spóźnione. Strona wraz z odwołaniem nie wniosła prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Taki wniosek wpłynął do Wojewody dopiero w dniu 18 kwietnia 2013 r. Zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dniu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, wraz z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.
Natomiast stosownie do art. 58 § 3 K.p.a. niedopuszczalne jest przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Podkreślono ponownie, że nieznajomość przepisów prawa co do zachowania terminu przy nadaniu przesyłki przez osobę przebywającą za granicą nie może stanowić przyczyny do jego przywrócenia.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył M. S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, gdyż decyzja Prezydenta Miasta M. z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], została doręczona M. S. - na adres pełnomocnika do doręczeń – E. Galas w dniu 6 grudnia 2012 r. M. S. złożył odwołanie od tej decyzji w dniu 28 grudnia 2012 r. a więc z przekroczeniem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Powyższe zostało przesądzone ostatecznym postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Zdaniem Sądu I instancji w sprawie bezsporne jest, że powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało doręczone M. S. (przesłane na adres E. G. – pełnomocnika do doręczeń) w dniu 18 lutego 2013 r. Natomiast w dniu 7 kwietnia 2013 r. wyżej wymieniony nadał w placówce pocztowej w Kanadzie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 3 grudnia 2012 r.
Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminowi należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Art. 58 § 2 K.p.a. stanowi zaś, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie co oznacza, że niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przywrócenie wnioskowanego terminu. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, na treść art. 58 § 3 K.p.a. który stanowi, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 tego przepisu, jest niedopuszczalne.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach sprawy, zapadło ono w zgodzie z przesłankami wskazanym w art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Skarżący podał, że przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania był brak pouczenia skarżącego na piśmie o zasadach zaskarżania decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy na stałe przebywa on poza granicami kraju. Zwrócił uwagę na brak znajomości przepisów prawa polskiego i brak pouczenia o sposobie wniesienia odwołania, w tym o treści art. 57 § 5 K.p.a.
Sąd I instancji zauważył, że o braku winy w uchybieniu terminu można mówić, gdy niedopełnienie obowiązku było spowodowane przeszkodą nie do przezwyciężenia to znaczy taką, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do przeszkód, o których mowa powyżej można zaliczyć przerwę w komunikacji, powódź, pożar a także nagłą chorobę, która wymaga leżenia w łóżku a strona nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą.
Sąd I instancji uznał, że istnienia takich obiektywnych przeszkód w terminowym złożeniu odwołania strona w niniejszej sprawie nie wykazała. Decyzja Prezydenta Miasta M. z dnia [...] grudnia 2013 r. została prawidłowo doręczona na adres ustanowionego przez M. S. pełnomocnika do doręczeń i odebrana w dniu 6 grudnia 2012 r. Decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie co do sposobu i terminu wniesienia odwołania. Żaden przepis prawa nie statuuje obowiązku organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych. Brak jest również przepisu nakazującego pouczanie strony o treści art. 57 § 2 K.p.a. Obowiązku pouczania o trybie składania pism przez stronę przebywającą za granicą, nie można uznać za niezbędny, jeżeli sama strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie.
Ponadto Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. termin do złożenia wniosku o jego przywrócenie zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i wynosi 7 dni licząc od tego dnia. Skarżący nie podał kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Wskazał jedynie na okoliczności uzasadniające, w jego ocenie, przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu I instancji słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że przesyłka zawierająca prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wpłynęła po upływie terminu do jej (prośby) wniesienia. Analiza akt sprawy dowodzi, że strona dowiedziała się o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w dniu 18 lutego 2013 r. (data widniejąca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia Wojewody stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania) i od tej daty należy liczyć siedmiodniowy termin określony w art. 58 § 2 K.p.a. W okolicznościach sprawy upłynął on w dniu 25 lutego 2013 r. Tymczasem skarżący przesyłkę zawierająca prośbę o przywrócenie terminu nadał w kanadyjskiej placówce pocztowej dopiero w dniu 7 kwietnia 2013 r. (zaś do organu wpłynęła w dniu 12 kwietnia 2013 r.).
Powyższe wyklucza, zdaniem Sądu I instancji, możliwość stwierdzenia, że wniosek został złożony w terminie. Złożenie przedmiotowego wniosku w terminie siedmiu dni, liczonych od dnia ustania przeszkody uniemożliwiającej dokonanie danej czynności w terminie, stanowi drugą przesłankę umożliwiająca przywrócenie terminu.
Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożył skarżący, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 57 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie w sytuacji kiedy Skarżący od wielu lat przebywa za granicą w Kanadzie, a doręczane mu decyzje administracyjne przez Urząd Miasta w M. i Wojewodę [...] w Rzeszowie nie zawierały pouczenia o zasadach i terminie ich zaskarżenia w przypadku kiedy ich adresat przebywa za granicą, a nadto przyjęcia, że organy administracji nie mają obowiązku pouczenia strony o obowiązujących przepisach prawa,
- 2. art. 112 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie i że skarżący został prawidłowo pouczony o zasadach i terminach zaskarżenia.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), poprzez brak w uzasadnieniu wyroku pełnej oceny stanu prawnego i faktycznego, a dotyczy to w szczególności:
- - braku odniesienia się przez Sąd do istotnych przepisów K.p.a. a w szczególności art. 9 K.p.a. w zw z. art. 57 § 5 K.p.a. i ich zastosowania w niniejszej sprawie,
- - brak oceny charakteru pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego E. G. i znaczenia prawnego doręczenia jej decyzji o anulowaniu zameldowania M. Szczesiaka;
- - brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu skarżącego, że nie został poinformowany o zasadach i terminach zaskarżania orzeczeń w przypadku pobytu za granicą oraz braku pouczenia co do zasad przywracania terminów i niezażądania od skarżącego uprawdopodobnienia okoliczności dotyczącej dowiedzenia się przez skarżącego o nieuwzględnieniu wniosku o przywrócenie terminu.
Wskazując na powyższe okoliczności skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy uzasadnienia zaskarżonego wyroku i tym samym naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: brak odniesienia się przez Sąd do istotnych przepisów K.p.a. a w szczególności art. 9 K.p.a. w zw z. art. 57 § 5 K.p.a. i ich zastosowania w niniejszej sprawie, brak oceny charakteru pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego E. G. oraz brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu skarżącego, że nie został poinformowany o zasadach i terminach zaskarżania orzeczeń w przypadku pobytu za granicą.
W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, argumentując między innymi że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z przekroczenie 7-dniowego terminu.
Sąd także przyjął, że pełnomocnictwo udzielone E. G. jest pełnomocnictwem do doręczeń. Oceniając stanowisko Skarżącego sąd nie ma bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).
Chybiony jest także zarzut określony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na niezastosowaniu w sprawie art. 57 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. Art. 9 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Z kolei art. 57 § 5 składa się z 6 punktów o różnej treści normatywnej. Paragraf ten stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru;
- 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe;
- 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym;
- 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej;
- 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku;
- 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.
Odnosząc się do tego zarzutu, niezależnie od jego nieprecyzyjności, zauważyć należy, że przedmiotem weryfikowanego postępowania administracyjnego nie jest uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, czego zdaje się nie zauważać skarżący kasacyjnie, lecz odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jak słusznie wskazuje Sąd I instancji w myśl art. 58 § 2 K.p.a. termin do złożenia wniosku o jego przywrócenie zaczyna biec od dnia ustania przeszkody i wynosi 7 dni licząc od tego dnia. Skarżący nie podał kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Wskazał jedynie na okoliczności uzasadniające, w jego ocenie, przywrócenie terminu. Poprawne są zatem konstatacje, że przesyłka zawierająca prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wpłynęła po upływie terminu do jej wniesienia. Z akt sprawy wynika, że Skarżący dowiedział się o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w dniu 18 lutego 2013 r. (data widniejąca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia Wojewody stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania) i od tej daty należało liczyć siedmiodniowy termin określony w art. 58 § 2 K.p.a., który upłynął w dniu 25 lutego 2013 r. Tymczasem skarżący przesyłkę zawierająca prośbę o przywrócenie terminu nadał w kanadyjskiej placówce pocztowej dopiero w dniu 7 kwietnia 2013 r. (zaś do organu wpłynęła w dniu 12 kwietnia 2013 r.). Zatem poprawne jest stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach sprawy nie można przyjąć, że wniosek został złożony w terminie.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 112 K.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Kontrolowane w tym postępowaniu sądowoamdinistracyjnym postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zawiera prawidłowe pouczenie o prawie do skargi do sądu administracyjnego, z którego to prawa skarżący skorzystał. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że w sprawie anulowania czynności zameldowania Skarżącego organ odwoławczy wydał dwa postanowienia: o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania oraz będące przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dlatego też wobec tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej i braku zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł oceniać ewentualnych naruszeń prawa związanych z wydaniem postanowienia o stwierdzenia uchybienia terminowi przez Skarżącego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.