Uzasadnienie
II OSK 2077 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. M., T. M., E. M. i E. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., uchylającą w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zgodności z prawem wybudowanego przez T. i L. M. budynku mieszkalnego w miejscowości O. ul. [...], nr ewid. [-A-].
Organ ustalił, iż budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej T. i L. M. zblokowany jest z budynkiem mieszkalnym M. Z. Budynek ten jest podpiwniczony, parterowy z poddaszem niemieszkalnym, z dachem dwuspadowym krytym eternitem. Wymiary zewnętrzne budynku po największym obrysie zewnętrznym wynoszą 13,47 x 9,89 m. Od strony nieruchomości A. K. obiekt usytuowany jest w odległości odpowiednio 3,45 m i 3,42 m od ogrodzenia z siatki metalowej rozgraniczającego nieruchomości. W ścianie od strony A. K. znajduje się 6 otworów okiennych: 2 w poziomie piwnic i 4 w poziomie parteru. Według oświadczenia T. M. budynek został zrealizowany w latach 1977- 1978 i od roku 1978 jest zamieszkały.
Nadto skarżąca podała, że nie posiada projektu budowlanego, dziennika budowy oraz potwierdzenia zakończenia budowy. Przedłożyła zniszczoną kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] marca 1977 r. (słabo czytelna data i numer), obejmującą budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego MB-0240/B, inwestorem którego byli J. Z. i L. M. Z informacji przekazanych przez Urząd Miejski w Opocznie oraz Archiwum Państwowe w Piotrkowie Trybunalskim Oddział w Tomaszowie Mazowieckim wynika, iż w zasobach tych instytucji nie znaleziono decyzji z dnia [...] marca 1977 r., ani też projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę. Ze złożonego do akt sprawy wypisu uproszczonego z rejestru gruntów z dnia 21 stycznia 2009 r. wydanego przez Starostwo Powiatowe w Opocznie wynika, iż właścicielami działki nr ewid. [-B-] są K. i A. K. (księga wieczysta nr [...]). Organ stwierdził, iż budynki usytuowane na działce nr [-B-] wybudowane zostały w warunkach samowoli budowlanej.
Do dnia dzisiejszego nie jest uregulowany stan prawny granic między nieruchomościami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [-B-], a [-A-]. Jak wynika z kserokopii mapy sytuacyjno- wysokościowej wydanej przez Starostwo Powiatowe w Opocznie w dniu 20 stycznia 2009 r. odległości od ogrodzenia między nieruchomościami nie są tożsame z podanymi w protokole z dnia 10 lutego 2009 r. W dacie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej działka nr [-B-] nie była zabudowana.
W ocenie organu budynek mieszkalny T. M. został zrealizowany zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie wznoszenia budynku, tj. zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, a w szczególności z § 20 ust. 2 i 3. Stąd też prowadzone postępowanie należało umorzyć.
Odwołanie od powyżej decyzji wniósł A. K., wskazując na samowolny charakter budynku T. i L. M. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji celem ponownego jej rozpoznania.
Organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy nie wynika, na podstawie jakich dowodów organ ustalił numer decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku (decyzja z dnia [...] marca 1977 r. nr [...]) zwłaszcza, że w archiwach nie odnaleziono dokumentów dotyczących spornego budynku. Co więcej, w sytuacji, gdy T. M. odmówiła udostępnienia dokumentacji budowlanej, to obowiązkiem organu I instancji było wezwanie jej w trybie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego do przedłożenia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Brak tych dokumentów uniemożliwia ustalenie faktycznej daty budowy budynku oraz ocenę jego legalności, a w szczególności to, czy powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nadto zdaniem organu odwoławczego nieprawidłowo ustalono katalog stron przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że właścicielem działki jest nie tylko odwołujący się, ale także jego żona K. K. Nadto budynek, którego dotyczy postępowanie stanowi zabudowę bliźniaczą, co oznacza, że stronami postępowania powinni być również właściciele nieruchomości sąsiedniej.
Skargę na powyższą decyzję złożyli T. i L. M., zarzucając jej uniemożliwienie im zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy i wypowiedzenia się, co do ich treści.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Z uwagi na śmierć L. M. postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, podjęte następnie postanowieniem z dnia 5 października 2010 r. z udziałem następców prawnych zmarłego, tj. T. M., E. B., T. M. i E. M. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2011 r. T. M. podniosła zarzut, że skarżących E. M. i T. M. nie powiadomiono o terminie rozprawy, zaś ona sama otrzymała zawiadomienie oznaczone nieprawidłowym numerem listu poleconego.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie Sąd podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił krąg osób, które winny, jako strony (z uwagi na posiadanie interesu prawnego) brać udział w postępowaniu, co jest dostateczną przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej. Organ I instancji prowadził postępowanie jedynie z udziałem A. K. oraz T. i L. M., w sytuacji gdy z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż właścicielami nieruchomości, którym służy przymiot strony winny być dodatkowe osoby, jak: K. K., M. Z. oraz następcy prawni J. Z., a także E. B. i A. B. Nadto wobec faktu, iż w dniu 17 maja 2010 r. zmarł L. M. organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie, winien wziąć wskazaną okoliczność pod uwagę, ustalając krąg stron postępowania. Pominięcie ww. osób doprowadziło do naruszenia art. 28 i art. 8, art. 9 oraz art. 10 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji podzielił ponadto stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że realizacja inwestycji dokonana przez T. i L. M. była zgodna z obowiązującymi przepisami. Skarżąca w toku przeprowadzonego postępowania nie legitymowała się żadnymi dokumentami potwierdzającymi legalność budowy budynku mieszkalnego. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 lutego 2009 r. T. M. oświadczyła, iż nie posiada żadnych dokumentów związanych z przedmiotowym budynkiem, tj. pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym, dziennikiem budowy, zawiadomieniem o zakończeniu budowy, a jedynym dokumentem który okazała, była zniszczona kopia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1977 r. Oświadczenie takie i zniszczona kopia decyzji nie mogły, w ocenie Sądu, stanowić podstawy do przyjęcia, iż obiekt zrealizowano zgodnie z obowiązującymi w okresie budowy przepisami.
Organ winien też ustalić, kiedy inwestycja została zrealizowana, czy inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę, czy w trakcie realizacji obiektu nie doszło do odstępstw od tego pozwolenia i dopiero wówczas ewentualnie prowadzić postępowanie naprawcze. Nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Z tych też względów, Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż umorzenie postępowania przez organ I instancji jako bezprzedmiotowego było, co najmniej przedwczesne.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez T. M. na rozprawie, Sąd wskazał, iż strona działa także jako pełnomocnik T. M. oraz E. M. na podstawie złożonych i nieodwołanych pełnomocnictw. T. M. i E. M. ustanowili również T. M. pełnomocnikiem do doręczeń pism (art. 67 § 5 P.p.s.a.). Powyższego nie mogła podważyć okoliczność odmowy przyjęcia przez T. M. przesyłki zawierającej zawiadomienia o rozprawie, szczególnie w sytuacji, gdy T. M. stawiła się na rozprawie, na której reprezentowała zarówno siebie, jak i działała w imieniu T. M. i E. M., jako ich pełnomocnik.
Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób pozwalający na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. M., zaskarżając go w całości i przytaczając następujące podstawy kasacyjne:
- I. w zakresie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
- 1. naruszenie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., 9 K.p.a. oraz w zw. z art. 10 K.p.a. a także w związku z art. 28 K.p.a. przez błędną oraz nie popartą wszechstronną i dającą się zweryfikować analizą ocenę, że K. K., M. Z. oraz następcy prawni J. Z. są osobami, którym przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania;
- 2. naruszenie art. 145 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 77 K.p.a. oraz w zw. z art. 80 K.p.a. przez nie podanie żadnego kryterium rozumowania, które doprowadziło do oceny, że organ administracji architektoniczno- budowlanej pierwszej instancji (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie) nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności;
- II. w zakresie prawa materialnego art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego, tj. w zw. z niezastosowaniem § 20 ust. 2 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., który w niniejszym stanie faktycznym znajduje zastosowanie.
Wskazując na powyżej zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej kasacji wskazano, iż Sąd w ślad za organem nie przeprowadził żadnej analizy, a w konsekwencji nie podał żadnego precyzyjnego kryterium rozumowania, z czego wynika, że K. K., M. Z. oraz następcy prawni J. Z. są osobami, którym przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania. Z ustaleń Sądu nie wynika chociażby, jakie jest wzajemne położenie nieruchomości należącej do skarżącej w stosunku do nieruchomości należącej do tych osób. Sąd ten nie rozstrzygnął także wątpliwości, co do niezgodności widniejących w księgach wieczystych i ewidencji gruntów zapisów, podniesionych w skardze do tegoż Sądu. Nadto organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. powołał się nie tylko na zniszczoną kopię decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1977r., ale i również ustalił dokładne parametry usytuowania przedmiotowej budowy.
W piśmie z dnia 2 września 2011 r. E. B. wniosła "o unieważnienie wydanych rozstrzygnięć", gdyż sprawa nie dotyczyła T. i L. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna, chociaż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest wolne od wad.
Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 10 i art. 28 K.p.a. Stwierdzić trzeba, iż ustalenie organu odwoławczego, przytoczone również przez Sąd pierwszej instancji dotyczące niepełnego określenia przez organ I instancji kręgu stron niniejszego postępowania, wynikało z faktu, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło obiektów budowlanych będących we współwłasności. I tak prócz wnioskodawcy A. K. także K. K. jest współwłaścicielem działki nr [-B-], a wobec tego wynik postępowania dotyczy również jej interesu prawnego, co czyni ją stroną tego postępowania.
Podobnie, skoro organ I instancji ustalił, że budynek znajdujący się na działce nr [-A-] "w zabudowie bliźniaczej (...) zblokowany jest z budynkiem mieszkalnym Pani M. Z.", to działania podejmowane względem tego pierwszego mogą mieć konsekwencje wobec drugiego obiektu. Wskazuje to również na istnienie interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu po stronie właścicieli działki nr [-C-] (M. Z. i następców prawnych zmarłego J. Z.). Zauważyć przy tym trzeba, iż przedstawiany przez autora kasacji braku "precyzyjnego kryterium rozumowania" sam w sobie nie może prowadzić do uznania naruszenia przez organ odwoławczy, a w konsekwencji i Sąd pierwszej instancji, wskazanych wyżej norm postępowania administracyjnego. Ustalenia odnośnie tego, kto jest właścicielem poszczególnych działek organ odwoławczy dokonał na podstawie wypisów z rejestru gruntów oraz informacji ujawnionych w księgach wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości.
Także prawidłowość tych ustaleń nie została skutecznie podważona w rozpoznawanej kasacji, a ograniczyła się do ogólnikowego wskazania na "wątpliwości, co do niezgodności widniejących w księgach wieczystych i ewidencji gruntów".
Za bezzasadny uznać także należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Z treści decyzji organu odwoławczego jasno wynika z uwagi, na jakie braki ustaleń stanu faktycznego decyzja organu I instancji została uchylona i dlaczego miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, dokonując kontroli jej legalności, okoliczności te przytaczał również Sąd pierwszej instancji. Doszukiwanie się przez autora kasacji konieczności podania "kryterium rozumowania" również i w tym przypadku należało uznać za nieuprawnioną polemikę, pomijającą przede wszystkim ujawnione przez organ odwoławczy wady postępowania. Rzeczą Sądu pierwszej instancji była ocena zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa jako jedynego kryterium kontrolnego.
Sąd dokonał takiej kontroli, zaś skarżący nie wskazał na żadne takie okoliczności, znajdujące swoje odniesienie w przepisach obowiązującego prawa, które świadczyłyby o jej wadliwości i konieczności uwzględnienia rozpoznawanego zarzutu.
Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia § 20 ust. 2 "zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r.". Jakakolwiek ocena zastosowania właściwego przepisu w sprawie, wobec braku prawidłowego i pełnego ustalenia jej stanu faktycznego byłaby na tym etapie postępowania, co najmniej przedwczesna. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, iż podobny błąd uczynił Sąd pierwszej instancji niezasadnie przesądzając, iż "w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że realizacja inwestycji dokonana przez T. i L. M. była niezgodna z obowiązującymi przepisami". Brak ustaleń faktycznych uniemożliwiał formułowanie tak kategorycznych ocen i to wiążących organ ponownie prowadzący postępowanie. Dostrzegając ten błąd, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, sprostował go, zaznaczając, iż w tym zakresie organ administracyjny nadzoru budowlanego poczyni własne ustalenia i dokona własnej oceny, nie pozostając związanym powyższym poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Mając przedstawione wyżej okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.