Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 151/16, po rozpoznaniu skargi S.R.M. uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [..] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 322 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania S.R.M., utrzymał w mocy decyzję Starosty Suskiego z [..] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Suskiego z dnia [..] udzielającej Gminie Sucha Beskidzka pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz pobór wód podziemnych.
W ocenie organu II instancji, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na której skarżąca oparła wniosek o wznowienie postępowania, gdyż nie ma ona przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.
Uwzględniając skargę S.R.M. Sąd I instancji wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1680/12 uchylił poprzednie decyzje organów obu instancji. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że w celu wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii zobligowano organ administracyjny do pozyskania wiadomości specjalnych dla jednoznacznego ustalenia, czy wykonanie ujęcia na działce nr ew. [..]miało wpływ na warunki eksploatacji ujęć skarżącej, położonych na działkach ew. nr [..]– (tj. w drodze przesłuchania biegłego, opinii uzupełniającej, opinii innego biegłego, czy też opinii innych biegłych - art. 84 § 2 kpa).
Przywołując treść art. 153 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w ponownym postępowaniu administracyjnym organ tylko częściowo zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2013 r. III SA/Kr 1680/12. Oceniając zalegającą w aktach opinię hydrogeologiczną sporządzoną przez mgr inż. geolog Ewę Kolber (na okoliczność stwierdzenia wpływu wierconej w utworach trzeciorzędowych studni S-1 na studnie kopane w utworach czwartorzędowych na działkach S.R.M.), która była de facto podstawowym dowodem w sprawie i punktem odniesienia dla wydanego przez organy rozstrzygnięcia, Sąd dopatrzył się naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Nie zostało bowiem nawet uprawdopodobnione, że autor ww. opracowania jest biegłym uprawnionym do sporządzenia opinii. Wprawdzie na pieczątce umieszczonej obok podpisu zamieszczono informację "Geolog upr. MŚ nr [..]", lecz w aktach brakuje jakiegokolwiek dokumentu weryfikującego w jakim zakresie uprawnienia te zostały nadane, a w szczególności, czy obejmują one kwestie hydrologiczne, które były przedmiotem sporządzonej opinii. Nadto opinię cechuje również lakoniczność wnioskowania oraz przedwczesne, jak się wydaje, wyciąganie wniosków.
W szczególności z dokumentacji zawartej w aktach sprawy nie wynika, że studnie skarżącej są kopane oraz że zostały one nieprawidłowo wykonane, a brak zachowania szczególnych warunków ochrony w najbliższym sąsiedztwie tych studni kwalifikuje je jako "potencjalne źródło zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego". Taki wniosek można było wyciągnąć wyłącznie na podstawie oględzin w terenie, jednak biegła nie powołuje się na fakt przeprowadzenia wizji, ani tym bardziej przeprowadzenia w tym zakresie stosownych badań. W opinii powołane zostały także analizy fizykochemiczne (prawdopodobnie z operatu wodnoprawnego), choć autorka nie wskazuje wyraźnie źródła tych analiz. Sporządzona obecnie opinia powinna opierać się na aktualnych badaniach, a nie wykonanych w 2009 r. Biegła powinna się również ustosunkować do zarzutów podnoszonych w stosunku do jej opinii.
Podsumowując Sąd uznał, że twierdzenia i wnioski zawarte w opinii są na chwilę obecną nieweryfikowalne, gołosłowne i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym organy administracyjne nie zastosowały się do dyspozycji zawartej w art. 77 k.p.a., a znajdująca się w aktach sprawy opinia musi zostać co najmniej uzupełniona.
Sąd podkreślił, że wyjaśnienie tytułowej kwestii zawartej w opinii jest niezbędne dla oceny statusu strony w niniejszym postępowaniu, bowiem tylko w oparciu o rzetelnie przeprowadzony dowód z opinii biegłego hydrogeologa można będzie jednoznacznie stwierdzić czy dochodzi do oddziaływania między studnią gminy S-1 a studniami S.R.M..
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wniósł o uchylenie wyroku z 15 kwietnia 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie kontroli w związku z art. 153 i art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na wadliwym zastosowaniu art. 153 p.p.s.a. oraz oparciu rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia o zapadły w innej sprawie administracyjnej wyrok,
- 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że organ nie zastosował się do wytycznych wyroku, podczas gdy przytoczony wyrok dotyczy innej sprawy,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że doszło do niezastosowania się do dyspozycji tego ostatniego przepisu i uchylenie decyzji, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie zastosowano się do tego przepisu i wydano decyzje na podstawie należycie zgromadzonego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że wskazany przez Sąd I instancji wyrok III SA/Kr 1680/12 dotyczy innej sprawy, tj. prac geologicznych, rozpatrywanej na innej podstawie prawnej, gdzie organem II instancji jest organ samorządowy.
W niniejszym postępowaniu zapadł wyrok WSA w Krakowie z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 555/12, który dotyczył kwestii formalnych związanych z terminem do wniesienia odwołania i do jego wytycznych organy w pełni się zastosowały.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, opisany zarzut jest wystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ całe rozstrzygnięcie i uzasadnienie Sądu zostało zbudowane w oparciu o niezastosowanie się do wytycznych wyroku III SA/Kr 1680/12.
Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie dodatkowo wskazał, iż Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że materiał dowodowy był niepełny i uchylił decyzje organów. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W decyzji Dyrektora RZGW w Krakowie z [..]r. wymieniono dokumenty, na podstawie których ustalono stan faktyczny.
Dokumentacja obejmująca operat wodnoprawny, uzupełnienie do niego i dokumentacja hydrologiczna mają charakter specjalistyczny. Wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych opinii/ekspertyz, które zakwestionowałyby ustalenia ww. dokumentów, zatem materiał ten powinien stanowić podstawę do rozstrzygnięcia. Ponadto organ uzupełnił materiał dowodowy o chociażby opinię hydrogeologiczną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.R.M. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniosła, że sprawa, na której Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Suskiego z 17 listopada 2009 r. zatwierdzającą projekt prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej R-1. Zarówno w ww. sprawie, jak i w sprawie niniejszej, zasadniczą jest kwestia ustalenia, czy S.R.M. jest stroną postępowania tj. czy jej nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania, czy istnieje łączność hydrologiczna pomiędzy ujęciem jej, a ujęciem Urzędu Miejskiego w Suchej Beskidzkiej. Wskazania Sądu zawarte w wyroku z 4 lipca 2013 r. w powyższym zakresie dotyczą zatem również niniejszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, aczkolwiek rację ma jej autor, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w zacytowanym przepisie, mają charakter wiążący w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest zatem z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. W konsekwencji użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "sprawa" oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2018 r., II FSK 765/16; z dnia 10 lutego 2012 r., I OSK 1513/11; z dnia 8 lipca 2011 r., II OSK 848/11; z dnia 23 marca 2011 r., I OSK 755/10; z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1865/10).
Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że stosując art. 153 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki uznał za wiążące ocenę prawną i wskazania wyrażone w innej sprawie, aniżeli ta, w której zapadło rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1680/12, do którego odwołał się Sąd I instancji, uchylał bowiem decyzje (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i Starosty Suskiego) podjęte w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Suskiego z 17 listopada 2009 r. zatwierdzającą projekt prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej R-1 z utworów trzeciorzędowych celem ustalenia zasobów wód podziemnych dla potrzeb osiedla Podksięże w Suchej Beskidzkiej. Objęty skargą kasacyjną wyrok z 15 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Kr 151/16, dotyczył natomiast decyzji wydanej na skutek wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Suskiego z 16 lutego 2010 r. udzielającej Gminie Sucha Beskidzka pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz pobór wód podziemnych. W sprawie tej w pierwszej instancji orzekał Starosta Suski, zaś w drugiej - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie.
Nie ulega zatem wątpliwości, że obie sprawy nie są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a decyzje w nich podjęte zapadły w wyniku wznowienia dwóch różnych postępowań na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i w obu przypadkach wniosek o wznowienie złożony został przez S.R.M.. Rację ma także autor skargi kasacyjnej wskazując, że w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest decyzja wydana na skutek wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego, zapadł wcześniej inny wyrok WSA w Krakowie, aniżeli ten, do którego odwołał się w zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd I instancji, tj. wyrok z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 555/12, dotyczący kwestii procesowych. Orzeczeniem tym uchylono postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 30 stycznia 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a realizując wskazania zawarte w wyroku z 21 czerwca 2012 r., organ przyjął ostatecznie, że pismo S.R.M., potraktowane uprzednio jako odwołanie, stanowi faktycznie wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielonego Gminie Sucha Beskidzka pozwolenia wodnoprawnego.
Tym samym, przywołując jako wiążącą - w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1680/12, Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia tego przepisu, jednak w stanie sprawy nie miało ono wpływu na jej wynik. Opierając omawiany zarzut skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej nie zawarł zresztą szerszych wywodów w zakresie wykazania wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, mimo, że jest to okoliczność niezbędna do uwzględnienia tego zarzutu.
W uzasadnieniu powołano się jedynie na fakt, że całe rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonego wyroku zbudowane zostało w oparciu o niezastosowanie się do wytycznych w sprawie III SA/Kr 1680/12, a wobec bezzasadności tego stwierdzenia "dalsza część uzasadnienia Sądu stała się nieaktualna".
Z akt administracyjnych wynika jednak, że obie sprawy, zarówno objęta kontrolą sądową w zaskarżonym wyroku, jak i ta, w której orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1680/12, są ze sobą integralnie związane. Jak powiedziano już wyżej, S.R.M. złożyła w obu sprawach wnioski o wznowienie postępowania, powołując się na te same okoliczności. Zarzucała mianowicie, że wykonanie odwiertów w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt prac geologicznych i w konsekwencji powstanie ujęcia wód podziemnych S-1 w Suchej Beskidzkiej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, doprowadziło do zaniku wody w studniach znajdujących się na jej nieruchomości, z czego wywodziła uprawnienie do udziału w obu postępowaniach w charakterze strony. Ze znajdującej się w aktach decyzji Starosty Suskiego z 17 listopada 2009 r. zatwierdzającej projekt prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej R-1 wynika, że zostały nią objęte prace wiertnicze mające na celu ustalenie zasobów wód podziemnych dla potrzeb osiedla Podksięże w Suchej Beskidzkiej.
W wyniku prowadzonych na tej podstawie odwiertów na działce nr 7100/4 powstała studnia, będąca następnie przedmiotem decyzji Starosty Suskiego z 16 lutego 2010 r. udzielającej Gminie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego: ujęcia wód podziemnych S-1 w Suchej Beskidzkiej oraz pobór wód podziemnych z tej studni. W obu sprawach wyjaśnienie kwestii statusu S.R.M. jako strony, uprawnionej do złożenia wniosków o wznowienie postępowania, sprowadza się zatem do ustalenia, czy wykonanie ujęcia S-1, zrealizowanego faktycznie na podstawie obu opisanych wyżej decyzji Starosty Suskiego z 17 listopada 2009 r., a następnie z 16 lutego 2010 r. oddziaływało na warunki poboru wody ze studni znajdujących się na jej nieruchomości. Odpowiedź na to pytanie z pewnością wymaga wiadomości specjalnych, o jakich mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego powołanie biegłego hydrogeologa, jak przyjął Sąd I instancji, było niezbędne dla rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu zakreślał bowiem przepis art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (według brzmienia obowiązującego w dacie podjęcia decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie – t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z tych też względów, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku co do konieczności oceny statusu strony w niniejszym postępowaniu poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego hydrogeologa (zaprezentowane także w wyroku z 4 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1680/12) należy co do zasady uznać za trafne, choć niewątpliwie podstawy takiego wnioskowania nie można opierać na art. 153 p.p.s.a., któremu Sąd Wojewódzki uchybił, jednak bez wpływu na wynik sprawy.
Dlatego nie mogły także odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. i oparł jedynie na wadliwym zastosowaniu tego przepisu w stanie sprawy.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Nie można bowiem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że zgromadzona w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dokumentacja hydrogeologiczna i operat wodnoprawny były wystarczające dla wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Żadne z tych opracowań nie wyjaśnia bowiem kwestii podnoszonych we wniosku o wznowienie i nie odnosi się do ujęć wody znajdujących się na nieruchomości wnioskodawczyni. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że w razie ustalenia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zrealizowaniem ujęcia S-1 i poborem z niego wody, a zanikiem zasilania wodą studni znajdujących się na nieruchomości S.R.M., należy uznać ją za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego bez względu na to, jaki krąg podmiotów zainteresowanych określony został w dokumentacji, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie.
Potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego dostrzegły zresztą same organy administracji, skoro dopuściły dowód z opinii geologa Ewy Kolber. Opinia ta została jednak poddana krytyce w zaskarżonym wyroku, a w tym zakresie skarga kasacyjna żadnych zarzutów nie zawiera i nie podważa zaprezentowanego przez Sąd Wojewódzki poglądu, że opinia z uwagi na lakoniczność wnioskowania i liczne wady nie jest przydatna do rozstrzygnięcia sprawy.
Uznając zatem, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia (w zakresie zastosowania art. 153 p.p.s.a.) odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.