Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1405/19, oddalił skargę M. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z 17 kwietnia 2019 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) z dnia 24 stycznia 2017 r., nakazującą skarżącemu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie rozbiórki drzwi o wymiarze 0,94 x 2,0 m oraz ścianki nad tymi drzwiami wykonanych w korytarzu prowadzącym do komórek lokatorskich oznaczonych nr 1-6 znajdujących się w poziomie podziemnym (-1) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie.
W skardze na powyższą decyzję WINB skarżący wniósł o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB i umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd podał, że utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji PINB wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2016.23; dalej p.b.) było konsekwencją stwierdzenia, że nie ma możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodności z prawem, ponieważ skarżący nie posiada prawa do dysponowania podziemną częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie na cele budowlane. Skarżący dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane załączył zawartą w dniu 17 lutego 2017 r. ze spółką X. S.A. umowę o podział do korzystania z komórek lokatorskich od 1 do 6 wraz z korytarzem. Umowa ta w ocenie skarżącego "gwarantuje" mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sąd wskazał, że sporne roboty budowlane skarżący wykonał zanim doszło do zawarcia ww. umowy. Już bowiem z oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu 14 kwietnia 2015 r. wynikało, że korytarz prowadzący do przedmiotowych komórek lokatorskich został zabudowany drzwiami o wymiarze 0,94 x 2,00m; zabudowano również przestrzeń nad tymi drzwiami. Zatem zawarcie w 2017 r. wymienionej umowy do wyłącznego użytku (korzystania) nie miało znaczenia z punktu widzenia posiadania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane dla robót wykonanych przed tą datą. Takim tytułem inwestor winien dysponować w momencie przystąpienia do wykonania robót budowlanych. Przede wszystkim jednak z żadnego zapisu tej umowy (dowód z dokumentu - umowy z dnia 17 lutego 2017 r. dopuszczony na podstawie art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) nie wynika, by uprawnienie do wyłącznego korzystania z komórek lokatorskich i korytarza, obejmowało przebudowę części wspólnej budynku.
Skarżący nie miał również prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie zawartej z Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej "A." w Warszawie umowy najmu, która jakkolwiek jest stosunkiem zobowiązaniowym i może przewidywać uprawnienia do wykonania robót budowlanych, to jednak z umowy tej nie wynika, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na zabudowę korytarza drzwiami. Taka zabudowa w oczywisty sposób uniemożliwiała właścicielowi i zarządcy budynku wielorodzinnego wykonywanie zadań związanych z bieżącą konserwacją, kontrolą i naprawami znajdujących się w części wspólnej budynku instalacji. Poza tym umowa najmu została skarżącemu wypowiedziana pismem z dnia 28 lutego 2012 r. z zastrzeżeniem przywrócenia wynajmowanych powierzchni do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo, zdaniem Sądu, nakazały doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wymieniając konkretne czynności, które wcześniej wykonane przez skarżącego ten stan zmieniły, a obecnie mają ten stan przywrócić.
Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, że wykonane przez niego roboty budowlane w poziomie podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] były bieżącą konserwacją i nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Prawidłowo organy obu instancji oceniły, że wyburzenie ścian oddzielających od siebie komórki lokatorskie oraz przegrodzenie drzwiami i ścianką nad nimi części korytarza stanowiącego dojście do tych komórek i będącego częścią wspólną budynku, wypełniało definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a p.b. W niniejszej sprawie doszło do zmiany układu funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego. W dacie wykonania tej przebudowy katalog robót budowlanych z art. 29 ust. 2 p.b. nie zwalniał inwestora od uzyskania na ww. przebudowę pozwolenia na budowę. Także przebudowa nie podlegała zgłoszeniu w trybie art. 30 p.b. Stąd wniosek, że tego rodzaju roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.), zaś brak takiego pozwolenia oznacza, że przedmiotowa zabudowa korytarza powstała jako samowola budowlana, co uzasadniało wdrożenie naprawczego trybu postępowania z art. 50-51 p.b.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- 1. art. 134 § 1, art. 151 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b. poprzez przyjęcie, iż przeprowadzone roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Natomiast w ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przyjąć, że wskutek zmiany stanu prawnego przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę, co w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji WINB, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 134 §1, art. 151 i art. 106 § 3 p.p.s.a.,
- 2. art. 134 § 1, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 136 kpa poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy organy administracji niewystarczająco uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy i nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego (brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne), co skutkowało przyjęciem, że roboty budowlane na korytarzu wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie występuje konieczność przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, czyli dokonanie rozbiórki,
- 3. art. 134 § 1, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez uzależnienie możliwości legalizacji poczynionych przez skarżącego robót budowlanych od odrębnej, dodatkowej zgody pozostałych współwłaścicieli budynku w sytuacji, w której w chwili montażu drzwi (wykonania "robót budowlanych") § 2 ust, 2 i 3 Umowy Wynajmu Części Wspólnych z 1 lutego 2011 r. zawierał już taką zgodę, a obecnie korytarz, który zamknięto drzwiami został przydzielony do wyłącznego użytkowania skarżącemu przez wszystkich współwłaścicieli w drodze umowy o podział do korzystania nieruchomości wspólnej z dnia 17 lutego 2017 r., z której wynika, że skarżący ma prawo użytkowania przedmiotowego korytarza z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli co potwierdza prawomocny wyrok Sądu powszechnego (IV Ca 527/17),
- 4. art. 134 § 1, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. poprzez przyjęcie iż w chwili montażu drzwi (wykonania "robót budowlanych") skarżący nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, pomimo tego, że umowa najmu zawierała jednoznaczną zgodę na te roboty (§ 2 ust, 2 i 3 umowy najmu), a dokładna data wykonania robót budowlanych nie została ustalona,
- 5. art. 134 § 1, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. poprzez przyjęcie iż w chwili obecnej (od 17 lutego 2017 r.) skarżący nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, pomimo tego, że korytarz, który zamknięto drzwiami został przydzielony do wyłącznego użytkowania skarżącemu przez wszystkich współwłaścicieli w drodze umowy o podział do korzystania, z której wynika, że skarżący ma prawo użytkowania przedmiotowego korytarza z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli co potwierdza prawomocny wyrok Sądu powszechnego (IV Ca 527/17),
- 6. art. 134 § 1, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt. 11 p.b. poprzez przyjęcie, że umowa o podział do korzystania nie dokumentuje tytułu prawnego do dysponowania częścią nieruchomości (korytarzem) na cele budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i argumenty są trafne.
Zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko organów administracyjnych, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, jest co najmniej przedwczesne.
To, że w chwili samowolnego wykonywania robót budowlanych inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest wystarczającą podstawą do uznania braku możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli w czasie prowadzenia postępowania naprawczego prawem takim już dysponuje. Jeżeli organ uważał, że przedłożone dokumenty nie są wystarczające do przyjęcia, że obecnie skarżący kasacyjnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością (tj. podziemną częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie) na cele budowlane, to należało go zobowiązać do wykazania tego prawa w określonym terminie. Nie można jednak było uznawać, że skoro w chwili wykonywania robót budowlanych inwestor prawem takim nie dysponował, to brak jest możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Nie jest zatem prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że zawarcie w 2017 r. umowy do wyłącznego użytku (korzystania) nie miało znaczenia z punktu widzenia posiadania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane dla robót wykonanych przed tą datą, gdyż takim tytułem inwestor winien dysponować w momencie przystąpienia do wykonania robót budowlanych. Oczywiście, gdyby inwestor przystępował legalnie do wykonywania robót budowlanych, musiałby się wówczas prawem takim wykazać. Skoro jednak roboty te wykonał samowolnie, to istotne jest dla ewentualnej możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem wykazanie, że prawem takim dysponuje w postępowaniu naprawczym. Uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po samowolnym wykonaniu robót budowlanych ma istotne znaczenie dla doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.
Zawarte w punktach 3-6 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. mają w tej sytuacji usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie argumenty podnoszone w tych zarzutach należało uznać za w pełni zasadne. W szczególności co najmniej przedwczesne jest jednoznaczne i kategoryczne stanowisko skarżącego kasacyjnie, że posiadał on i posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Ta bowiem kwestia nie została dotychczas należycie wyjaśniona, bowiem błędnie uznano, że ewentualne późniejsze uzyskanie takiego prawa nie miało znaczenia z punktu widzenia posiadania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane dla robót wykonanych przed tą datą, gdyż takim tytułem inwestor winien dysponować w momencie przystąpienia do wykonania robót budowlanych. Jak już wyżej zaznaczono, stanowisko to było błędne.
Nie są natomiast zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 151 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b. oraz art. 134 § 1, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 136 kpa (zawarte w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego należycie wyjaśniły i uzasadniły przyczyny, dla których uznały, że przedmiotowe roboty budowlane zrealizowano samowolnie, a Sąd I instancji słusznie stanowisko to zaakceptował.
Mając na uwadze, że ustalenia dokonane w toku dotychczas przeprowadzonego postępowania są niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru budowlanego należycie rozważą wszystkie okoliczności mogące mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, w tym kwestię posiadania przez skarżącego kasacyjnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uwzględniając, że istotne znaczenie ma to, czy skarżący kasacyjnie powyższe prawo posiada w chwili prowadzenia postępowania naprawczego, nawet jeżeli nie miał go w chwili samowolnego wykonywania przedmiotowych robót budowlanych.
W tym stanie rzeczy, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.