Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2080/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017r., sygn. akt III SA/Kr 1519/16, oddalił skargę D. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie wycofania z obrotu handlowego produktów.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nakazał D. S.: 1. wycofać z obrotu z punktu sprzedaży przy ul. [...][...] o nazwie "[...]" w [...] produkty: a) [...] w ilości 3 szt., b) [...] w ilości 3 szt., c) [...] w ilości 5 szt., d) [...] w ilości 1 szt., e) [...]w ilości 1 szt., f) [...] w ilości 1 szt., g) [...] w ilości 2 szt.;

2. zaprzestać prowadzenia działalności w obiekcie "[...]", ul. [...][...], [...]-[...] [...], na okres trzech miesięcy licząc od dnia przeprowadzenia kontroli, tj. [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, wskazując na protokół kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., że w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu przez D. S. w punkcie sprzedaży "[...]" w [...], przy ul. [...][...], produktów mogących stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, czyli środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, w dniu [...] lipca 2016 r. została przeprowadzona w tym sklepie interwencyjna kontrola sanitarna, w czasie której stwierdzono, że w obrocie znajdują się produkty w opakowaniach jednostkowych wyszczególnione w pkt 1 lit. a-g decyzji, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Produkty te zostały zabezpieczone i przekazane do badań chemiczno-toksykologicznych. Jako podstawę prawną wycofania powyższych produktów z obrotu organ I instancji wskazał art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Równocześnie z uwagi na wprowadzanie do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, organ I instancji uznał, że właśnie w celu ochrony życia lub zdrowia ludzi należy nakazać zaprzestanie działalności w pomieszczeniach sklepu "[...]", ul. [...][...] w [...] na okres 3 miesięcy licząc od dnia kontroli tj. [...] lipca 2016 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. podał, że decyzja ta nie powinna być do niego skierowana, tylko do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą pod adresem ul. [...][...] w [...]. Podkreślił przy tym, że nie zna danych tego podmiotu, a tym samym nie jest osobą upoważnioną do odbioru jakiejkolwiek korespondencji w jego imieniu. Odwołujący się wyraził niezadowolenie z faktu, że to został wymieniony w treści tej decyzji. Jednocześnie wniósł o przesłanie decyzji do właściwego podmiotu na właściwy adres do korespondencji nie podając do kogo i gdzie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala przyjąć, że czynności kontrolne w sklepie "[...]" w [...] przy ul. [...][...] prowadzone były przez organ I instancji w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że sprzedawane w nim produkty są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest zabronione. W trakcie kontroli stwierdzono, że w sklepie sprzedawane są produkty, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, za czym przemawiała forma handlowa tych produktów, brak prawidłowego oznakowania produktu – braku składu, przeznaczenia i pochodzenia produktu, a także opisy w języku angielskim.

W ocenie organu odwoławczego, taka informacja na tym etapie postępowania jest wystarczająca jako uzasadnienie faktyczne, gdyż produkty, których dotyczy omawiany przepis, nie muszą faktycznie posiadać przymiotu "stwarzające zagrożenie życia lub zdrowia", a jedynie w momencie wydawania decyzji wzbudzać podejrzenie (uzasadnione np. brakiem ich opisu, w szczególności brakiem składu produktu), że taki przymiot (cechę) posiadają. Z uwagi na brak opisu produktu w języku polskim, brak podania pochodzenia produktu, jego składu i przeznaczenia nie budziło wątpliwości organu II instancji, że produkty będące przedmiotem nakazu wycofania z obrotu takie cechy posiadały. W związku z brakiem potwierdzenia, że D. S. był zatrudniony przez spółkę wynajmującą w tym czasie przedmiotowy lokal lub jakąkolwiek inną a zarazem brakiem wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko organu I instancji, że to D. S. był wprowadzającym do obrotu środki zastępcze oraz prowadził w dniu kontroli niezarejestrowaną działalność w sklepie "[...]" w [...] przy ul. [...][...]. Organ II instancji nie dał wiary oświadczeniu złożonemu przez odwołującego się, bowiem sam brak wpisu do CEDiG nie przesądza o prowadzeniu lub nieprowadzeniu działalności gospodarczej.

W skardze na powyższą decyzję D. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 oraz art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez niedziałanie w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo oraz w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, w tym nie podjęcie czynności zmierzających do dokładnego ustalenia, kto wprowadzał do obrotu środki zastępcze wskazane w decyzjach organu I oraz II instancji oraz czy zatrzymane produkty rzeczywiście stanowią środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii; art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i poprzez błędne ustalenie, że to skarżący jest osobą, która w dniu [...] lipca 2016 r. prowadziła działalność gospodarczą w punkcie sprzedaży o nazwie "[...]" przy ul. [...][...] w [...], brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się załatwiając przedmiotową sprawę, nie podjęcie z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie jego praw i obowiązków, w tym o możliwości przypisania mu odpowiedzialności za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych w przypadku nie podania przez niego danych pracodawcy, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania w postaci faktycznego uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, bezpodstawne odstąpienie od prawa do czynnego udziału w czynnościach oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; art. 136 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów oraz brak zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji, mimo wskazywania przez skarżącego w piśmie z dnia 7 lipca 2015r. na istotną okoliczność, która powinna zostać w niniejszej sprawie wyjaśniona, świadczącą o tym, że nie powinien być stroną przedmiotowego postępowania; art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji, mimo iż decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; błąd w subsumpcji art. 44b, 44c ust. 1 i ust. 3 oraz art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez uznanie, zarówno przez organ I, jak i II instancji, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący nie tylko wyłącznie był obecny w kontrolowanym punkcie sprzedaży, ale osobiście sprzedawał, czyli wprowadzał do obrotu odpłatnie, osobom trzecim produkty w postaci saszetek zawierających środki o niewiadomym składzie, pochodzeniu i przeznaczeniu, zwane powszechnie "dopalaczami". Co prawda, D. S. twierdzi, zarówno w odwołaniu jak i w skardze, że sprzedaży tych środków dokonywał nie w swoim imieniu, jednak nie wskazał w czyim, a nawet poprzestał na twierdzeniu, że nie wie w czyim imieniu tego dokonywał. Twierdzenia takie są nie tylko pozbawione zwykłego zdrowego rozsądku, ale wskazują na lekceważący stosunek skarżącego do organów państwowych, w tym organów kontroli.

Sąd podkreślił, że rację ma organ odwoławczy podnosząc, że "nie może być tak, aby ktoś kto sam utrudnia postępowanie następnie zarzucał jego wadliwe prowadzenie organowi, któremu prowadzenie tego postępowania utrudnia lub wręcz uniemożliwia". Wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, powzięte podejrzenie, że w punkcie sprzedaży o nazwie "[...]" w [...], przy ul. [...][...] wprowadza się do obrotu środki zastępcze, było podstawą do wszczęcia czynności państwowej inspekcji sanitarnej - tzw. kontroli interwencyjnej - na podstawie art. 4, art. 25 i art. 35 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zachodziły zatem w sprawie warunki do zastosowania materialnoprawnej podstawy z art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania decyzji nakazującej wycofanie z obrotu opisanych decyzją produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy i do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w ww. obiekcie na okres trzech miesięcy, mając na względzie czas niezbędny do usunięcia zagrożenia.

Wydanie decyzji nakazującej wycofanie konkretnych produktów z obrotu z punktu sprzedaży "[...]" w [...], spowodowało możliwość zastosowania ust. 3 tego art. 27c w tej samej decyzji. Z tego względu zarzut skarżącego, jakoby było to możliwe dopiero po wydaniu (w bliżej nieokreślonym czasie) nakazu wycofania produktu z obrotu, a nawet po doręczeniu decyzji o nakazie wycofania produktu z obrotu, jest pozbawiony podstaw prawnych. Sąd podniósł następnie, że wprowadzony art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, z uwagi na cechy tych substancji i produktów, określone w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii implicite (domyślnie) zawiera ustalenie, że środki te stwarzają zagrożenie dla zdrowa i życia ludzi. Z tych względów do postępowań w przedmiocie podejrzenia, że takie środki są wytwarzane lub wprowadzane do obrotu, ma zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. zezwalający – z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego - na odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.

Sąd podzielił też stanowisko organów obu instancji wskazujących, że przesłanką do zastosowania dyspozycji wynikającej z art. 44c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 tej ustawy jest "uzasadnione podejrzenie" (a nie wyłącznie "pewność"), że produkty wymienione w decyzji stwarzają zagrożenie dla życia. Sąd stwierdził, że rację mają organy przyjmując, że za takim uzasadnionym podejrzeniem przemawiała forma handlowa tych produktów (opisana w cytowanym na wstępie protokole kontroli), brak prawidłowego oznakowania produktu – brak składu, przeznaczenia i pochodzenia produktu, a także opisy w języku angielskim. Z ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sposób wystarczający wynika okoliczność, która uzasadniała podejrzenie, że w kontrolowanym punkcie wprowadza się do obrotu produkty, które mogą mieć charakter środków zastępczych. Tak więc Sąd uznał za bezpodstawne zarzuty skargi naruszenia wskazanych w niej przepisów. Z tych samych względów Sąd uznał, że istniała podstawa w przepisie art. 108 § 1 k.p.a. do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skargą kasacyjną D. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj.
2. 1) art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie znajdował zastosowania w stanie prawnym obowiązującym w przedmiotowej sprawie;
3. 2) art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez błędną wykładnię pojęcia "wprowadzenie do obrotu [środków zastępczych]" przyjmującą, iż dotyczy ono udostępnienia ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, zarówno będącym, jak i niebędącym ich konsumentami, podczas gdy prawidłowa wykładania tego pojęcia nakazuje przyjąć, że nie będzie wprowadzaniem do obrotu, sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek;
4. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego1 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niezastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., a co za tym idzie nieuchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, w sytuacji, gdy organy te dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem jego prawidłowego ustalenia i błędnym ustaleniem, iż to skarżący D. S. jest osobą, która w dniu [...] lipca 2016 roku prowadziła działalność gospodarczą w lokalu (punkcie sprzedaży) o nazwie "[...]" przy ul. [...][...] w [...] i wprowadzała w nim do obrotu środki zastępcze, a także poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się załatwiając przedmiotową sprawę.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i jednocześnie, na podstawie § 2, 3 i 4 ust. 1 w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714), o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że nowelizacja dokonana ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw zmieniła brzmienie art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Jak wynika z treści art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w jego aktualnym, obowiązującym od [...] lipca 2015 r. brzmieniu, nie zawiera on jakiegokolwiek odesłania do art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bądź innych przepisów tej ustawy samodzielnie i kompleksowo regulując zagadnienia związane z ujawnianiem przypadków wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych. Powyższe oznacza, iż oczywiście wadliwe było odwoływanie się zarówno w decyzjach organów inspekcji sanitarnej obu instancji, jak i przede wszystkim uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do regulacji zawartych w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd wyżej powołanego art. 27c przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie znajdował zastosowania w stanie prawnym obowiązującym w przedmiotowej sprawie. Nie sposób także zdaniem skarżącego podzielić stanowiska, iż do zakresu pojęcia "wprowadzanie do obrotu" z art. 3 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wchodzi także udostępnienie tychże środków (odpłatnie łub nieodpłatnie) osobom trzecim będącym wyłącznie ich konsumentami. Powyższe pozostaje bowiem w sprzeczności z zasadami prawidłowej wykładni, które nakazują na gruncie jednego aktu normatywnego, jakim jest ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii, przyjmować odmienne rozumienie dla występujących w nim pojęć "udzielanie [środków] innej osobie" oraz "wprowadzanie [środków] do obrotu". Nie będzie zatem wprowadzaniem do obrotu sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek.

Organy inspekcji sanitarnej nie podjęły natomiast z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem jego prawidłowego ustalenia oraz błędnym przyjęciem, iż to skarżący jest osobą, która w dniu [...] lipca 2016 r. prowadziła działalność gospodarczą w ww. lokalu i wprowadzała w nim do obrotu środki zastępcze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji rozważył wszechstronnie kwestie dotyczące niniejszego postępowania.

Podkreślić należy, iż jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami.

Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. I tak też w niniejszej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Sąd pierwszej instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy, a ocenia prawidłowość jego wyjaśnienia i ustalenia przez organy administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że Sąd pierwszej instancji nie może podzielić stanowiska organu co do oceny tego materiału dowodowego. Okoliczność, iż Sąd akceptuje ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy i podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza automatycznie, że dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy obu instancji podjęły czynności celem należytego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, a uzasadnienie decyzji organów obu instancji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Organy administracji ustalając stan sprawy winny opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w danej sprawie i tak też postąpiły organy w niniejszej sprawie dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego - stosownie do art. 80 k.p.a.(swobodna ocena dowodów) - i oceniając dowody we wzajemnej ich łączności. Jednocześnie organy nie przekroczyły granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że ustalenie przez organy stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń i nie można dopatrzyć się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy został należycie zgromadzony, a jego ocena nie nosi cech oceny dowolnej.

Zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy wypowiedzieli się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji i uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie opiera się na konkretnych danych.

Uzasadnienie decyzji administracyjnej winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których oparł się organ oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, podobnie jak i organu I instancji, odpowiadają tym wymogom. Uzasadnienia decyzji zawierają ustalenia faktyczne i rozważania w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd pierwszej instancji ocenił wnikliwie postępowanie przeprowadzone przed organami obu instancji i wypowiedział się w zakresie podniesionych przez skarżącego zarzutów, a odzwierciedlenie przeprowadzenia należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stanowi uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy twierdzenia skarżącego nie mogą obalić ustaleń organu wynikających z wyników przeprowadzonej - przy udziale funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] - kontroli sanitarnej, w tym ustaleń dotyczących sprzedaży przez skarżącego w sklepie "[...]" w [...] zakwestionowanych produktów. D. S. oświadczył, że nie wie kto go zatrudnił, umowę zawarto ustnie przez zastrzeżony telefon, skarżący przebywa 2-3 dni w tygodniu w tym sklepie, sprzedaje towary i śpi także w sklepie, a wynagrodzenie pobiera sam z utargu. W przypadku złożenia takiego oświadczenia skarżący nie może oczekiwać działania organów, gdy sam takie działanie uniemożliwia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy podjęły działania możliwe w tej sprawie, w tym sprawdziły, czy istnieje wpis w CEDIG, aby ustalić, czy w obiekcie tym zarejestrowana jest działalność gospodarcza. Organ odwoławczy wskazał także, iż wobec strony toczy się już postępowanie wszczęte przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu 9 września 2015r. z art. 44 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W takich okolicznościach sprawy oświadczenia skarżącego można potraktować – tak jak uznał Sąd pierwszej instancji – za lekceważące postępowanie i na podstawie dokonanych przez organy ustaleń przyjąć, że skarżący jest osobą wprowadzającą do obrotu przedmiotowe produkty.

Chybiony jest także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni pojęcia "wprowadzanie do obrotu", a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia przepisów w zarzucanej mu formie. Sąd pierwszej instancji jedynie przytoczył treść art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, zawierający definicje ustawową tego pojęcia.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż nie można zaakceptować wykładni powyższego przepisu zaprezentowanej w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

Stosownie zaś do art. 4 pkt 34 ustawy użyte w ustawie określenie "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 44 c ust. 1 i art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno nie będącymi ich konsumentami jak i będących ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Organ inspekcji sanitarnej w toku postępowania ustala, czy doszło do "wprowadzania do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego.

Wykładnia językowa przepisu art. 4 pkt 34 powołanej wyżej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska – jakie prezentuje skarżący - że sprzedaż środków zastępczych osobom nabywającym je na własny użytek nie jest wprowadzaniem tych środków do obrotu. Takie rozumienie przepisu przeczyłoby celowi powołanej wyżej ustawy (art. 2 ustawy).

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie znajdował zastosowania w stanie prawnym obowiązującym w przedmiotowej sprawie.

Z uwagi na tak postawiony zarzut kasacyjny przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który – tak jak powołany wyżej przepis – składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd.

Przepis art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dzieli się na ustępy (ust. 1 – 7), a ustęp 3 dzieli się na 2 punkty. Podkreślić należy, iż poszczególne jednostki redakcyjne art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej normują różne kwestie: wstrzymania wytwarzania produktu lub wprowadzania do obrotu lub nakazania wycofania produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, wyłączenia stosowania art. 27c ust. 1, koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, zakazania wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazania wycofania produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania, a także egzekucji należności pieniężnych.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie wskazano, której z jednostek redakcyjnych art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy zarzut kasacyjny. Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż organy instancji sanitarnej jako podstawę prawną wydanych decyzji obok art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej powołały także art. 44b i art. 44c ust. 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w brzmieniu t.j. Dz.U. z 2016r, poz. 224, a zatem w brzmieniu obowiązującym po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 24 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r, poz. 875). Do dnia [...] lipca 2015r. przepis art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii posiadał jedynie dwa ustępy. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do powyższych przepisów i rozważył ich stosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. W takiej sytuacji powołanie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest uchybieniem, które czyniłoby wadliwą zaskarżoną decyzję, nie miało bowiem żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Brak też jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.