Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2081/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. oddalił skargę B. W. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej również jako "SKO") z dnia [...] listopada 2015 r., w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Z., działając na podstawie art. 63 ust. 1, art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), po rozpoznaniu wniosku B. i M. W. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa i zmiana konstrukcji dachu istniejącego kurnika w M. przy ul. G., na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...]", nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia oraz obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie zgodnie z art. 66 ww. ustawy.

Zażalenie na to postanowienie wnieśli B. i M. W. Podali, że rozbudowa kurnika (powstałego w latach 70 ubiegłego wieku) związana jest z poprawą warunków bytowych hodowanych kur, a nie ze zwiększeniem obsady drobiu. W kurniku po jego rozbudowie i przebudowie prowadzony będzie jak dotychczas chów drobiu (brojlerów kurzych) w ilości 27.000 szt. na jeden cykl. Planowana zmiana konstrukcji dachu i rozbudowa kurnika nie jest związana ze zwiększeniem produkcji brojlerów.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. SKO uchyliło ww. postanowienie Wójta i umorzyło postępowanie przed organem I instancji.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez osoby zamieszkałe w sąsiedztwie inwestycji wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1574/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż rozstrzygnięcie to podjęte zostało bez dostatecznego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r.

B. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie postanowienia pierwszoinstancyjnego. Postanowieniom zarzucili naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) w zw. z art. 63 ust. 4, a także art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd zaznaczył, że podobnie jak orzekające w sprawie organy, związany był ocenami i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1574/14, a tym samym nie może w odmienny sposób ocenić kwestii w wyroku tym przesądzonych. W ślad za ww. wyrokiem Sąd przyjął, iż rozstrzygając sprawę SKO winno wziąć pod uwagę wskazany przez organ I instancji długi okres nieużytkowania przedmiotowego obiektu oraz jego obecny wpływ na najbliższe otoczenie. Okoliczności te Kolegium pominęło pomimo, że w latach siedemdziesiątych, kiedy kurnik był budowany, obowiązywały inne standardy i inne było jego otoczenie. Z dokumentów wynika, że decyzja w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kurnika została wydana [...] stycznia 1979 r., a z rejestru pozwoleń wynika, że miał być w nim prowadzony chów 6 tys. sztuk drobiu.

W dniu [...] grudnia 1980 r. wydano kolejną decyzję na dobudowę kurnika. W organach nie zachowały się jednak dokumenty, z których wynikałaby ilość sztuk drobiu przeznaczonego do hodowli, także skarżący dokumentów takich nie przedłożyli. Sąd uznał, że kwestia ta nie jest kluczową w sprawie albowiem z opinii sporządzonej przez biegłego M. K., cytującego w tej mierze zeznania M. W., wynika, że w okresie prowadzenia sprawy cywilnej i sporządzania opinii kurnik był pusty. Organ skarbowy i Powiatowy Lekarz Weterynarii nie potwierdzili zaś, by skarżący formalnie zawiesili wówczas prowadzoną działalność.

Tym samym stosownie do wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1574/14 Sąd uznał, że obecny zamiar prowadzenia hodowli nie stanowi kontynuacji dotychczasowej działalności, gdyż jak wynika z poczynionych ustaleń działalność ta nie była formalnie zawieszona, lecz faktycznie zaprzestano jej prowadzenia. Także obecni na rozprawie zamieszkali w sąsiedztwie uczestnicy oświadczyli, że przez długi czas kurnik był niewykorzystywany. W konsekwencji Sąd stwierdził, że hodowla, którą skarżący zamierzają podjąć po dokonaniu rozbudowy kurnika, to w istocie nowa działalność nie wynikająca z wydanych w 1979 i 1980 r. decyzji, która podlegać powinna nowym, obecnie obowiązującym przepisom i stawianym w nich wymogom. Skoro zatem wnioskodawcy mają zamiar prowadzić w rozbudowanym kurniku hodowlę 27.000 szt. na jeden cykl, co odpowiada liczbie 108 dużych jednostek przeliczeniowych, a przez lata istnienia kurnika zmieniło się jego otoczenie i obecnie w odległości mniejszej niż 100 m (nawet 20 m) znajduje się zabudowa mieszkaniowa, to Sąd podzielił przekonanie organów, że zakres rzeczowy planowanego przedsięwzięcia uzasadnia obowiązek sporządzenia raportu.

W konsekwencji trafnie, zdaniem Sądu, organ I instancji nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia oraz obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie zgodnie z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli B. W. i M. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. a) art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli działalności organu oddalił skargę, a także nie wziął pod uwagę z urzędu faktu, że dwóch z trzech członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydających postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., orzekało uprzednio przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] października 2014 r., które to postanowienie zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/GI 1574/14, mimo że dwóch z trzech członków SKO w B. wydających postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. podlegało wyłączeniu od udziału w postępowaniu;
3. b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli działalności organu oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym organ naruszył obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez zaniechanie ustalenia jaka była treść decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. w przedmiocie dobudowy kurnika położonego w M. przy ul. G., a także jaka była dotychczasowa, dopuszczalna wielkość chowu w tym kurniku,
4. c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli działalności organu oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym organ naruszył obowiązek swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego w postaci pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., pisma Inspekcji Weterynaryjnej w W. oraz opinii biegłego sądowego M. K., przyjmując, że w danym stanie faktycznym doszło do zaprzestania prowadzenia działalności przez skarżących w kurniku, a w konsekwencji działalność, którą skarżący zamierzają podjąć po dokonaniu rozbudowy kurnika, to w istocie nowa działalność, nie wynikająca z wydanych w roku 1979 i 1980 decyzji;
5. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 103a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), przez uznanie, że organ prawidłowo zastosował ten przepis w sytuacji gdy ustalony w sprawie stan faktyczny stanowi, iż działalność, którą skarżący zamierzają podjąć po dokonaniu rozbudowy kurnika to w istocie nowa działalność, nie wynikająca z wydanych w roku 1979 i 1980 decyzji, a więc stanowiąca nowe przedsięwzięcie, które powinno zostać zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalne oddziaływać na środowisko na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 130a cyt. rozporządzenia i które nie jest objęte normą wynikającą z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności rozpatrzyć należy zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem jego ewentualna zasadność prowadziłaby do uwzględnienia skargi kasacyjnej niezależnie od zasadności pozostałych podniesionych w niej zarzutów.

Podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W kwestii tej w pełni należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1055/16 (LEX nr 2491564), w którym trafnie stwierdzono, że brak jest podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych.

W motywach tego wyroku przywołano w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., P 57/07 oraz wyroki NSA z 16 maja 2013 r., II FSK 1699/11 i z 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14.

Mając na uwadze powyższe omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Zauważyć jedynie wypada, że zaskarżone postanowienie zapadło w dniu [...] listopada 2015 r., a nie w dniu [...] lipca 2015 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podkreślić należy, że w sprawie tej zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – związane są treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/GI 1574/14. Wyrok ten wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny.

Realizując zawarte w powyższym wyroku wskazania co do dalszego postępowania organ II instancji ustalił, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zaprzestania prowadzenia działalności w przedmiotowym kurniku, a w konsekwencji działalność, którą skarżący zamierzają podjąć po dokonaniu rozbudowy kurnika, to w istocie nowa działalność, nie wynikająca z wydanych w latach 1979 i 1980 decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, organ administracyjny nie zaniechał ustalenia jaka był treść decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. i decyzja ta jest w aktach administracyjnych sprawy. Organ poczynił również starania dotyczące ustalenia jaka była wcześniejsza wielkość chowu i w ich wyniku stwierdził, że brak jest dokumentów, z których wynikałaby ilość sztuk drobiu przeznaczonego do hodowli.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji uznał, że nie jest ona kluczową w sprawie albowiem z opinii sporządzonej przez biegłego M. K., cytującego w tej mierze zeznania M. W., wynika, że w okresie prowadzenia sprawy cywilnej i sporządzania opinii kurnik był pusty. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza powyższe ustalenia i pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w przedmiotowym kurniku działalność polegająca na hodowli kur nie była prowadzona w sposób ciągły, a przerwy w jej prowadzeniu nie były wynikiem cykliczności takiej działalności. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu administracyjnego, że działalność, którą skarżący zamierzają podjąć po dokonaniu rozbudowy kurnika, to w istocie nowa działalność, nie wynikająca z wydanych w roku 1979 i 1980 decyzji. Stanowi więc ona nowe przedsięwzięcie, które powinno zostać zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalne oddziaływać na środowisko na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i które nie jest objęte normą wynikającą z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.